논문

1987년 권위주의 정치체제가 몰락하고 민주화가 진행되면서 개막된 지방자치는 민주주의의 공고화를 위한 핵심적인 요소로 기대를 모았다. 민주화란 정부의 선택이 주기적으로 유권자에게 주어진다는 것 외에도 중앙에 집중된 권한의 다양한 분산을 의미하는 것이기 때문이다. 또한 지방자치는 주민참여와 통제에 의한 보다 반응적이고 책임적인 지방정치를 통해서 풀뿌리 민주주의가 실현되는 장이 된다. 그런데 참여민주주의가 실제로 작동되기 위해서는 주기적인 선거뿐 아니라 주민과 지방정부를 매개할 다양한 통로, 특히 정당의 경우 그 역할과 기능이 제대로 작동하는 정당정치의 제도화가 필요하다.
그렇지만 민주화가 진행된지 15년이 지난 지금, 과연 지방정치와 정당정치는 어느 정도 발달하였는가? 그에 대한 이 논문의 답은 부정적이다. 그 이유를 미리 밝히자면, 권위주의 정치체제는 사라졌지만, 권위주의 정치는 사라지지 않았기 때문이다. 특히 오늘날 권위주의 정치를 유지하는 사회적 조건이 존재하는데, 민주화 이후 등장한 지역주의 투표행태가 지방정치의 중앙에의 예속화를 여전히 존속시키는 작용을 하고 있기 때문이다. 민주화와 함께 등장한 지역주의 정당은 인물중심의 조직을 특징으로 이합집산을 되풀이하고 있는 가운데 정책적 차별성을 지닌 정당정치의 제도화가 지연되고 있다.
그런데 지방선거에서 나타나는 지역주의적 정당지지의 의미와 이에 따른 정당공천의 문제점은 중앙선거와 다른 시각에서 접근해 볼 필요가 있다. 중앙정부를 구성하는 대통령선거나 국회의원선거와는 달리, 지역에 국한된 지방선거에서 지역주의적 정당지지는 지방정부 구성의 왜곡이나 주민통합을 저해시키는 요인이 되지는 않는다. 지방선거에서 지역주의 문제는 지역주의적 정당지지 그 자체가 아니라 선거가 지닌 기능 가운데 하나인 통제기능이 제대로 작동되지 못하는 것이 가장 심각한 폐단이다. 이는 결국 지역주민과 유리되어 있는 민주적이지 못한 정당운영과 공천과정에서 비롯되는 것이다. 따라서 지역주의 선거환경에서 지방선거가 나름대로 통제기능의 의미를 지니기 위해서는 선거에 상응하는 정당공천과정에서 변화가 요구된다. 그런데 이러한 공천제도의 변화는 궁극적으로 정당운영의 민주화를 실현시키고 지역의사에 반응하는 정당시스템으로 전환시킬 수 있는 때 지방 정당정치의 활성화에 기여할 수 있을 것이다.
본 논문은 지역주의 문제에 있어서 기초단체장의 정당공천배제가 우리나라 지역주의 투표행태를 사라지게 하는 적절한 대안이 아니며, 쉽게 사라질 수 있는 문제도 아니라고 본다. 지역주의적 정당지지는 민주화이후 사회균열구조가 지역으로 대체되면서 나타난 독특한 선거환경인 만큼 단순히 지방선거에서 정당공천을 배제한다고 해결된 문제가 아니기 때문이다. 이러한 시각에서 본 논문은 먼저 시장, 군수, 자치구청장 등 기초단체장 선거를 중심으로 지역주의 선거환경에서 정당공천이 지닌 중요성을 분석한다. 그리고 당선경쟁에 결정적인 정당공천이 어떠한 문제점을 지니고 있는지 경험적인 분석을 통하여 입증하고자 한다. 끝으로 새로 도입된 상향식 경선제도의 문제점과 개선방안을 논의하는 데 초점을 둔다.