기본연구과제

大邱廣域市 財政需要展望과 稅收擴充方案 硏 究 者: 孫熙埈, 李三周 羅輝紋 硏究期間: 1994. 9 - 1995. 2 依賴機關: 大邱廣域市 Ⅰ. 硏 究 目 的 본격적인 地方自治制의 實施를 맞이하여 급증하는 지역주민의 行·財政需要에 부응하기 위한 각 지방자치단체의 自主的인 財源確保方案이 매우 시급한 실정이나 地方財政은 中央財政과는 달리 다양한 세입원을 가지고 있음에도 불구하고 그 規模와 構造的인 면에서는 매우 열악한 실정이다. 특히 國家經濟와 中央財政에 의하여 결정되는 地方交付稅와 國庫補助金 등 依存財源에 의한 재원조달방안은 지방자치라는 측면에서 근본적인 문제점을 내포하고 있고, 또한 自主財源의 한 방안인 稅外收入의 多樣化와 經營受益事業의 活性化, 제3섹터의 활용 등은 앞으로 더욱 확대되어질 부문이기는 하지만 가장 기본적인 세입원은 地方稅收入 이라고 할 수 있다. 따라서 안정적이고 충분하며 신장성있는 지방세수입의 확보는 모든 자치단체의 최대관심사이며, 특히 大邱廣域市는 과거 섬유산업의 중심으로 경북지역의 중핵도시였으나 최근 섬유산업의 사양화와 전반적인 대구지역경제의 침체로 대구시의 産業構造와 競爭力은 매우 취약한 실정에 있다. 지난 몇년간 정부의 대규모 주택정책과 택지조성사업 등에 의해 주로 不動産關聯 取得稅와 登錄稅가 지방세수의 대부분을 차지하여 왔으나 이러한 부동산 관련 중심의 세수구조가 개발가능지역의 제약과 택지공급의 한계로 세수증대의 가능성이 줄어들고 있으며, 또한 최근에는 대구시지역보다 시주변 경북지역의 개발이 활발해짐에 따라 교통수요와 상·하수도 및 쓰레기수거 등 生活環境關聯 基本서비스의 수요만 창출되고 세원은 감소되는 현상이 가중되므로 해서 세수의 부족현상은 더욱 심화될 것으로 전망되고 있다. 이러한 상황하에서 大邱市의 安定的인 稅收擴充方案과 稅收構造의 健全化를 위한 政策代案의 摸索을 위해 다음과 같은 구체적인 연구목적을 갖고 있다. 첫째, 財政擴充을 위해서는 무엇보다 長 短期 財政計劃의 樹立과 地方豫算編成의 基礎가 되는 합리적이고도 정확한 稅收推計가 요구되는 바, 關聯公務員들이 손쉽게 이해할 수 있고 쉽게 적용할 수 있는 적절한 稅收推計方法의 例示와 이를 통한 계획기간까지의 稅收推計를 시도하고자 하며, 둘째, 大邱市의 稅收擴充을 위해 주로 旣存의 租稅體系內에서 가능한 代案들(지방세에 있어 조세감면의 축소, 탄력세율의 적용, 정액세제의 개편, 세율의 연동화등)은 차치하고 주로 新稅源의 開發方案에 중점을 두어 廣告稅의 導入方案과 法定外稅의 導入可能性을 타진하고자 하며, 셋째, 自治團體의 徵稅努力과 관련하여 地方稅務關聯組織의 管理 運營的 측면에서 效率性과 會計責任의 확보를 위한 현행 稅務關聯組織의 問題點과 稅務公務員들의 의식 및 행태와 관련된 문제를 파악하여 稅務行政의 專門性과 公正性을 확보할 수 있는 組織改編과 稅務公務員들의 士氣昻揚方案 등을 모색하고자 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 우리나라와 같이 地方自治團體의 열악한 財政構造 및 行 財政需要가 급증하는 상황에서는 지방자치단체의 自主的 意思決定에 의해 사용이 가능한 財源의 擴充方案이 무엇보다도 필요하다고 할 수 있다. 이러한 인식하에 본 연구에서는 新稅源의 開發對象 세목으로 廣告稅와, 法定外稅目의 導入을 위해 觀光資源稅를 주장하고 있는데, 이중 觀光資源稅는 관광자원의 훼손 및 오염행위에 대한 原因者負擔金的 性格이 있으며 양질의 관광서비스 제공을 위한 지속적인 재원조달 등 新稅源으로서 妥當性은 갖추고 있지만 현재 관광자원에 대하여 부과·징수되고 있는 國稅와의 競合 및 租稅輸出現象이 발생할 수 있는 문제 등이 존재하며, 廣告稅는 稅收充分性의 原則, 伸張性의 原則, 普遍性의 原則, 定着性의 原則, 應益原則 등 地方稅의 一般原則을 어느 정도는 만족하고 있지만 광고물을 제작하여 판매하는 경우 國稅로서 附加價値稅가 부과되고 있어 "國稅와 地方稅의 調整 등에 관한 法律" 제4조 重複課稅의 禁止規程에 저촉되며, 또한 條例에 의한 手數料와의 調整이 이루어져야 하는 문제가 있다. 그러나 附加價値稅와의 관계는 다음과 같은 점에서 차이가 발생하기 때문에 "國稅와 地方稅의 調整 등에 관한 法律" 제4조의 규정에 저촉되지 않는 다고 할 수 있다. 첫째, 課稅客體의 관점에서 현행 附加價値稅는 광고제작에 따른 부가가치인데 반하여 廣告稅의 경우는 광고물 그 자체이며, 둘째, 納稅者와의 관계에서 附加價値稅는 광고제작자인데 반하여 廣告稅는 광고주이므로 부가가치세보다 전단계에서 과세된다. 셋째, 課稅段階와의 관계에서 附加價値稅는 재화가 인도될 때 또는 재화가 이용가능하게 될 때 최종소비단계에서 징수하게 되지만 廣告稅는 원재료의 투입단계에서 신고시 또는 일정시점(대장과세의 경우)에서 징수된다. 한편 手數料와의 관계는 수수료가 그 성격상 個別的 特殊利益을 享受하는 사람으로부터 그 비용의 일부분을 부담시키는 일종의 公課金이라고 할 수 있는데 반해, 租稅는 個別的인 補償없이 强制的으로 징수하는 것이므로 양자의 성격은 확연히 구분되며 또 양립도 가능하다고 할 수 있다. 또 法定外稅는 우리나라의 경우 조세의 種目과 稅率은 法律로서 정하도록 하는 租稅法律主義의 原則에 의하여 租稅制度를 운영하고 있어 이 원칙이 법정외세 관련규정과 양립할 수 있는지의 여부가 문제이나 憲法 제117조는 "지방자치단체는 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다"고 규정하고 있어 자치에 관한 규정에는 주민의 부담에 관한 결정이 포함된다고 보아야 할 것이므로 지방세법에 "법정세목 이외에 별도 세목을 조례로서 정하여 부과할 수 있다"는 근거규정을 신설하는 것이 필요하다고 할 수 있다. 조세는 본질적으로 國民의 財産的 價値를 침해하게 되며 國民經濟에도 漏出效果를 발생시키게 되므로 社會的·經濟的 影響을 최소화할 필요가 있다. 특히 法定外稅의 導入은 당해 지역의 주민에게 새로운 조세부담의 증가로 직접 연결된다는 점에서 法定外稅目의 무분별한 설치나 재정남용을 억제할 수 있는 방안을 도입전에 미리 강구하는 것이 필요하다. 마지막으로 지방재정의 확충을 위한 制度的·人事管理的 側面에서 現行 稅務組織의 改編과 地方稅務職 公務員의 士氣昻揚對策이 필요한 바, 稅務組織의 改編은 部署間에 엄격한 機能別 組織構造 形態를 취할 필요성이 있으며, 권한이 하나의 부서에 집중되는 것을 방지하여야 하고 부서간에 牽制와 統制가 가능하도록 설치하여야 한다. 따라서 稅務組織의 改編은 現行 稅務課를 賦課課와 徵收課로 확대 개편하는 것이 필요하다고 할 수 있다. 그리고 稅務關聯 業務量은 매년 크게 증대하는데 반해 인원은 보강되지 않고 있으므로 業務量을 기준으로 적절한 인원보강이 필요하며 인원보강이 硬直性 經費의 증대로 한계가 있을 때에는 稅務業務의 電算化와 같은 業務量節減方案을 강구할 필요가 있고, 地方稅務職 公務員의 士氣增進 및 專門化를 증진시키기 위해서는 轉補制限期間을 전반적으로 길게 하는 동시에 그 기간을 획일적으로 정할 것이 아니라 개개 직종에 따라서 또한 移動職位相互間의 類似性에 따라서 그 長短을 달리할 수 있게 개별적으로 세분하는 것이 합리적이라고 할 수 있다. 이 경우 稅務職 公務員은 한 부서에 장기간 근무하게 되므로 同一職 長期勤續手當을 신설하고 10년이상 근속자에게는 가칭 地方稅務士資格證을 부여하거나 一般行政職 보다 人事考課上의 加算點을 주는 등 장기근속에 따르는 불만을 완화할 필요가 있다.다만 단기적으로는 현행 체제를 유지하더라도 一般行政職에 속하는 공무원들과 비교하여 人事上의 相對的 不利益을 당하지 않도록 배려하여야 하며, 稅務處理手當의 지급 등과 같은 士氣昻揚을 위한 動機賦與策이 필요하며, 세무부서의 장급(5급이상)에 보하는 인사는 세무부서에서의 근무경력이 최소한 5년이상인자로 한정하여 통솔력을 제대로 발휘할 수 있도록 하여야 한다.