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지방자치단체의협력적 거버넌스 재설계방안
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영문제목 | Strategies to Reinforce Collaborative Governance of Local Government |
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연구자 | 주재복 조석주 김필두 박해육 하동현 |
발간연도 | 2011 |
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지방 거버넌스(local governance)는 지방의 주요 문제를 지역사회의 다양한 행위자들과 이해관계자들이 참여하고 협력하여 해결해 나가는 기제라고 할 수 있다. 특히 지방 거버넌스는 지방자치 실시 이후 지방자치와 지방정치를 설명하는 중요한 분석 개념의 하나로 등장하고 있다. 지방 거버넌스에 대한 지속적인 관심과 노력에도 불구하고 아직까지 명확한 개념적 정의가 이루어지지 않고 있으며, 특히 경험적이고 실증적인 연구가 부족하다는 비판을 받고 있다. 본 연구에서는 이러한 문제인식 하에 지방 거버넌스에 대한 이론적 논의를 통하여 지방 거버넌스의 개념을 명확히 하고, 경험적이고 실증적인 거버넌스 사례연구를 통하여 바람직한 지방 거버넌스의 재설계 방안을 제시하고자 하였다.
먼저 제1장에서 전체적인 연구의 접근체계를 제시하였다. 지방 거버넌스는 보는 관점과 시각에 따라서 다양한 접근이 가능하나, 본 연구에서는 지방 거버넌스를 분석수준에 따라 지방정부와 지역 내부 행위자 간의 관계를 중심으로 하는 거버넌스와 지방정부와 지역 외부 행위자 간의 관계를 중심으로 하는 거버넌스로 구분하고, 거버넌스의 주요 행위자를 중심으로 연구를 수행하였다. 먼저 지역 내부의 주요 행위자는 주민, 시민사회단체, 기업 등이 있다. 따라서 연구 주제로는 지방자치단체와 주민 간 협력적 거버넌스, 지방자치단체와 NGO 간 협력적 거버넌스, 지방자치단체와 기업 간 협력적 거버넌스를 들 수 있다. 다음으로 지역 외부의 주요 행위자로는 인근 지방자치단체, 관련 중앙부처 등이 있다. 따라서 주요 연구 주제로는 지방자치단체 간 협력적 거버넌스, 지방자치단체와 중앙정부 간 협력적 거버넌스를 들 수 있다. 그리고 본 연구의 주요 내용은 협력적 거버넌스에 영향을 미치는 요인을 도출하는 것이다. 따라서 협력적 거버넌스에 영향을 미치는 환경적 요인, 제도적 요인, 구조적 요인, 과정적 요인을 중심으로 각 연구 주제별로 분석틀을 제시하고 협력적 거버넌스 요인을 도출하였으며, 이를 바탕으로 협력적 거버넌스의 구축방안을 제시하였다.
제2장에서는 지방자치단체와 지역주민 간 협력적 거버넌스 사례를 분석하였다. 즉, 지역주민이 주체가 되어 추진하는 마을기업을 사례로 선정하였고, 공간범위는 서울특별시 자치구와 그 산하 동으로 하였다. 그리고 연구의 내용적 범위는 지방자치단체와 주민자치위원회간 협력적 파트너십과 협력적 네트워크 구축으로 하였다. 분석사례로는 행정안전부의 마을기업(구 자립형지역공동체사업) 중 서울시의 우수 마을기업(2개)과 미흡 마을기업(2개)을 선정하였다. 정책의 4단계(의제설정, 정책형성, 정책집행, 정책평가) 중 평가단계를 제외한 3단계별로 사례에서 나타난 주체간 파트너십의 실태와 문제점, 주체들의 협력적 네트워크 구축의 실태와 문제점 등을 분석하였다. 그리고 사례분석에서 나타난 문제점들을 해결하기 위하여 주체간 파트너십 형성방안과 주체들간의 협력적 네트워크 구축방안을 모색하였다. 먼저 지방자치단체와 지역주민 간 협력적 파트너십 형성을 위하여 시군구가 해야 할 역할로는 마을사업의 효율적인 추진을 뒷받침할 수 있는 조례의 제정, 마을기업이나 주민자치사업을 지원할 수 있는 “주민자치사업지원센터”의 설치・운영, 주민자치위원의 자질향상과 역량강화를 위한 상설교육기관의 설치와 운영 등을 제안하였다. 또한, 마을기업의 효율적 추진을 위한 비전과 목표의 수립방안, 읍면동 주민자치담당 공무원의 사기제고방안, 주민자치위원의 주민자치역량강화 지원방안 등을 제안하였다.
제3장에서는 지방자치단체와 지역 NGO 간 협력적 거버넌스 사례를 분석하였다. 정부와 NGO는 상호간에 유기적인 상호보완이 필요함에도 불구하고 오히려 밀접하고 유기적인 관계의 유지가 비판의 대상이 되어 왔다. 한편 상호 발전적이고 상생을 위한 협력의 필요성에도 불구하고 여전히 지방자치단체와 지역의 NGO 간에는 많은 갈등과 불신이 존재하고 있었다. 이러한 문제를 해결하기 위한 방안을 도출하기 위해 본 연구가 시작되었다. 본 연구는 군포시를 사례지역으로 선정하여 군포시내의 NGO와 군포시와의 상호 협력적 거버넌스 현황에 대한 사례를 중심으로 분석을 하였으며, 분석과정에서 도출된 문제점과 시사점을 바탕으로 지방자치단체와 NGO 간의 협력적 거버넌스 구축방안을 제시하였다. 먼저 기본방향으로 NGO의 지방자치단체 정책참여의 활성화와 지방자치단체와 NGO 간의 신뢰감의 강화를 제시하였다. 그리고 연구 사례분석 대상인 지방의제21, 위원회, 협력사업을 통한 발전방안을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 지방의제21은 NGO 및 지역의 다양한 계층의 주민과 공무원간의 만남의 장 역할을 강화할 필요가 있다. 둘째, 위원회 활동은 형식적인 회의 지양과 위원 구성의 신중함이 필요하며, 불필요한 위원회의 퇴출과 위원회 내에서의 상호 소통이 필요하다. 마지막으로 지방자치단체와 NGO 간 협력사업의 확대 및 협력사업에 대한 통제 완화를 제시하였다.
제4장에서는 지방자치단체와 기업간 협력적 거버넌스 사례를 분석하였다. 특히, 지방자치단체와 사회적 기업 간 협력적 거버넌스 구축에 목적을 두고, 충청북도의 사회적 기업을 대상으로 사례분석을 실시하였다. 먼저 사회적기업의 개념과 특징, 사회적기업의 지역별 인증현황, 제도적 기반으로서의 사회적기업 육성법 및 조례제정 현황을 분석하였다. 또한 지방자치단체와 사회적 기업 간 협력적 거버넌스를 구조적인 측면과 과정적인 측면으로 구분하여 분석하였다. 그리고 이러한 논의를 바탕으로 협력적 거버넌스 구축의 기본방향을 정립하고, 구축 방안을 구조적인 측면과 과정적인 측면으로 구분하여 제시하였다. 분석결과 지방자치단체 차원에서 사회적 기업의 활성화를 위한 협력적 거버넌스가 원활하게 작동하기 위해서는, 구조적인 측면에서는 지방자치단체 수준에서 유관기관 간 연계자원의 통합이 이루어져야 하며, 다양한 정책행위자의 이해관계를 통합‧조정하기 위한 협력이 강화되어야 함을 알 수 있었다. 그리고 과정적인 측면에서는 사회적기업의 중요성 인식 및 공감대 확산, 업무의 통합‧조정 강화, 전문성 확보, 모니터링 및 평가체계 구축, 교육‧훈련 강화 등이 필요함을 알 수 있었다.
제5장에서는 지방자치단체 간 협력적 거버넌스 사례를 분석하였다. 즉, 지방자치단체 간 협력적 거버넌스의 성공 사례로 평가받고 있는 안양천수질개선대책협의회 운영 사례와 광명시자원회수시설 공동운영 사례를 분석하였다. 분석결과 지방자치단체 간 협력적 거버넌스를 성공적으로 형성하고 성공적으로 운영하기 위해서는 다음과 구축방안 또는 정책방안이 중요한 것으로 도출하였다. 먼저 지방자치단체 간 협력적 거버넌스를 성공적으로 형성하기 위해서는 거버넌스의 이해당사자인 모든 지방자치단체의 직접적인 참여 유도, 거버넌스 참여자 간 이해관계의 상호 공유 및 공동의 목표 합의, 지역문제에 직접 또는 간접적인 이해관계자의 참여 활동 보장, 그리고 지방자치단체 간 협력적 문제해결방식의 적극적 지원이 중요한 구축방안으로 도출되었다. 그리고 지방자치단체 간 협력적 거버넌스의 성공적인 운영을 위해서는 협력적 거버넌스의 당사자인 지방자치단체별 역할과 책임의 명확한 설정, 거버넌스 당사자 간 합의된 운영규칙 및 절차의 사전적 마련, 거버넌스 당사자 간 비용이익 분담원칙 확립, 정확한 정보의 제공을 통한 상호 신뢰관계 형성, 거버넌스 운영의 투명성 확보를 위한 상호감시체계 구축, 지방자치단체 간 협력적 거버넌스 우수사례 발굴 및 운영과정 매뉴얼 보급 등이 중요한 요인으로 분석되었다.
마지막으로 제6장에서는 지방자치단체와 중앙정부 간 협력적 거버넌스 사례를 분석하였다. 연구목적은 위기적 상황 하에서 중앙정부와 지방자치단체간의 바람직한 역할 분담 및 협력 체제의 구축방안을 탐색하는 것이다. 본 연구에서는 2010년 11월 전국적으로 확산되어 300여 만두의 가축 피해가 발생한 구제역 사례를 분석대상으로 하였다. 먼저 이론적 검토를 통해 중앙-지방정부 간 협력적 거버넌스를 제도와 과정으로 분리하여 개별적인 작동 요인들을 도출하였다. 구제역 사례를 분석한 결과, 대응조직의 제도적 측면에서의 문제점으로는 분산된 방역조직체계, 중앙정부의 핵심권한 보유, 조직간 역할의 불명확성이 제시되었고, 대응과정 측면에서의 문제점으로는 낮은 위기 인식도, 정책선택의 경직성, 일방향적 정보공유 및 흐름, 비일관적 방침, 경계조직간 낮은 연계성이 제시되었다. 따라서 지방자치단체와 중앙정부 간 협력적 거버넌스를 구축하기 위해서는 상호 협력 및 의존의 확대라는 방향 속에서 핵심권한의 일부 이양, 광역자치단체의 방역 기능 강화, 중앙-지방정부간 협력조직의 일체성 및 연계강화가 필요함을 알 수 있었다.
Local governance is referred to a working mechanism to resolve local issues and problems through participation in decision-making process and cooperative interaction of various local actors and stakeholders. Since the introduction of local autonomous government system in Korea in 1995, it has been a key concept to explain local autonomy and politics. Even though we have been interested in the concept and theoretical framework of the local governance, the phrase of the local governance has been employed in a diverse way, and thus more empirical and positive researches are required. Based on the necessity and limitation this research project attempts to define the term of local governance and to conduct positive studies on multiple cases. This then tries to suggest a desirable model of local governance for the future application to practical public administration.To accomplish the research objectives chapter one exhibits overall research framework. There may be many different points of view and approaches to understand and explain local governance in the real world. This work thus focuses on exploring the critical relationships and interactions of critical actors in local configurations; relationship between local government and in-local actors and relationship between local government and out-local actors. As key in-local actors include residents, non-government organizations, and private firms, each research based on a separate case focuses on analyzing the degrees of cooperative governance between local government and local residents, NGO and private firms, respectively. Key out-local actors include neighboring local governments and ministries and agencies of the central government. Therefore, the degrees of development of cooperative governance among local governments as well as local government and central government are explored. The other research objective is to derive critical factors which have influence on the degree of cooperative governance. To accomplish that goal, the study identifies some factors such as environmental, institutional, structural and procedural ones and then applies them to each case study.Chapter two applies the key factor to a cooperative governance case to analyze the degree of cooperations between residents and local government with four cases of small neighborhood firm in Seocho-gu, Seoul. The scope of analysis is confined to a narrow area of the interaction between a municipality and resident committee, a partnership form. Four cases are composed of two successful and two less satisfied firms. Chapter three analyzes cooperative governance case between local government and local NGO. In Korea the close and cooperative relationship between government and NGO has been criticized even it is desirable to increase public satisfaction due to it negative image as a corruption connection. This analysis is to present a good example of overcoming this kind of perspective through proving a case of cooperative governance between a NGO and local governance in Gunpo-shi, Gyeounggi. The case study shows that increased trust between the entities and NGO's active participation in local government management are able to bring in a cost-effective public management and public service satisfaction. Based on case analysis several recommendations for higher degree of cooperations are presented such as widening meeting opportunities between local public servants and NGO, and activating committees to enjoy their practical effects.Chapter four analyzes a case of cooperative governance between private firms and local government. Particularly it narrows down its scope of analysis to a social firm in a locality, Chungbuk. It first reviews statistics of accredited social firms by regions, institutional background such as legal framework to promote social firms and so on. Finally it focuses on analyzing relationships between social firms and local government in the sense of structure and process. Then based on the case study it develops and builds a framework for better working cooperative governance and recommends a way to adopt in developing cooperative relationships between social firms and local government: integration strategy, monitoring, training and education, trust and understanding, and so on. Chapter five delves into two cases of cooperative governance between local governments. It examines successful cases of the Anyang-River Water Quality Improvement Project and Gwangmyung Resources-Recycling Facility Operation between more than two municipalities, respectively. It derives some lessons from the cases to build and keep the cooperative governance in a best manner: promoting direct participation of stakeholders; mutual understanding among them; Sharing common objectives; and, assisting cooperative problem-solving. Finally, chapter six analyzes a case of cooperative governance between central and local governments. It investigates how and to what degree these governments go hand in hand to handle epidemic foot-and-mouth disease in 2010, which resulted in burying three million cattle, mainly pigs and cows. It presents significant factors for well-performing cooperative governance based on a theoretical review, which consist of institutions and processes. It identifies some shortfalls in managing in the last year occurrence in Korea such as dispersed emergency system across several agencies in both levels of governments, centralized responsibility, vague role description among organizations in terms of institution or structure. In terms of responding process, the emergency system has problems of low degree of risk recognition, rigidity in selecting alternatives of problem-solving, low information flow and sharing, inconsistent guidelines and so on. Based on the findings this study recommends increasing empowerment of key policy-making authority, enhancement of anti-epidemic measure of provincial government, streamlining information flow channel, and reinforcement of connectivity among associated agencies across central-local governments, which is to help government agencies commit in cooperative governance.
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