기본연구과제

中央과 地方政府間 事務配分에 關한 立法化 方案 硏 究 者: 金暎洙, 尹斗燮 硏究期間: 1994. 3 - 1995. 2 依賴機關: 內務部 地方企劃課 Ⅰ. 硏 究 目 的 현재 중앙정부와 지방자치단체간, 지방자치단체 상호간의 사무배분은 地方自治法과 各 個別法에 의하고 있으나, 法令規定上의 不合理로 말미암아 사무의 相互重複과 事務歸屬이 不分明하고 자치사무의 범위가 협소하다. 따라서 사무배분을 명확히 하는 것은 지방자치단체의 自治權의 範圍를 確定하는 것 뿐만 아니라 상급기관에 의한 지도.감독, 지방의회의 관여, 경비부담, 예산배정의 기준이 된다. 특히, 지방자치단체장의 주민에 의한 直選을 앞두고 중앙정부와 지방정부간의 권한과 책임, 경비부담을 명확히 하는 등 效率的 行政遂行體制의 확립과 더불어 지방자치단체에 대한 사무배분을 명확하고 합리화하기 위해서는 關聯 法律의 制.改正이 필요하다. 따라서 본 연구는 政府間 事務配分에 관한 現況과 問題點을 파악하고 이를 토대로 外國의 例를 고려하여 정부간의 합리적인 사무배분의 原則과 基準을 設定하고, 이에 의하여 지방자치단체의 사무를 再調整하고 이러한 사무배분의 실효성을 확보하기 위하여 現行 地方自治法을 改正하거나 새로운 사무배분 관련 법률을 제정하고자 하는 것에 목적을 두고 있다. Ⅱ. 政 策 建 議 중앙과 지방정부간의 사무배분을 합리적으로 일정한 원칙과 기준에 의하여 처리하고 이것의 실효성을 확보하기 위해서는 地方自治法의 事務配分 關聯條項을 改正하거나 사무배분 관련 새로운 법률인 國家와 地方自治團體間 事務配分에 關한 法律을 制定하도록 한다. 1. 地方自治法 改正方案 가. 事務配分方式으로서 例示的 包括主義方式 維持 현재대로 예시적 포괄위임주의 방식을 채택하되 좀 더 구체적으로 예시하는 방식을 택한다. 나. 事務區分의 再調整 국가 전체가 수행하는 사무를 국가사무, 자치사무, 기관위임사무, 공관사무로 구분한다. 다. 事務配分의 原則과 基準 첫째, 사무배분의 원칙으로는 기초자치단체 우선의 원칙, 행정책임 명확화의 원칙, 행정능률과 경제성의 원칙, 행정수요적합의 원칙, 경비의 완전보상원칙을 채택한다. 둘째, 사무배분 기준으로서는 영향의 범위, 사무의 성격, 사무수행의 용이성.경제성, 업무수행능력 등 네가지에 의하여 배분한다. 라. 地方自治團體 事務範圍 첫째, 자치사무의 경우 현행 단체위임사무를 포함시키고 국가사무 중 자치사무화 되어야 할 사무를 예시하면 [별표 1]과 같다. 둘째, 기관위임사무의 경우는 자치사무화 하여야 할 사무를 제외하고 현행 국가사무 중 기관위임사무화 하여야 할 사무를 예시하면 [별표 2]와 같다. 셋째, 토지이용규제, 공해대책, 소비자보호, 환경보전, 지역개발계획, 사회복지 등 공관사무를 처리한다. 마. 地方自治團體 事務範圍에 관한 但書條項 處理 지방자치단체가 처리하는 사무를 예시하되 이 예시규정을 존중하기 위하여 현행의 "법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다"를 "법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에도 이 규정에 의한다"로 개정한다. 바. 地方自治法 改正案 <地方自治法 第3節: 地方自治團體의 機能과 事務> 第 8 條 (事務處理의 基本原則) ① 지방자치단체는 住民의 便宜 및 福利增進을 위하여 노력하여야 한다. ② 지방자치단체는 組織 및 運營의 合理化에 努力하고 규모의 적정화를 도모하여야 한다. ③ 지방자치단체는 法令이나 條例에 違反하여 사무를 처리할 수 없다. ④ 지방자치단체는 중앙 각 부처 또는 타 지방자치단체와 協力 혹은 共同으로 事務를 處理할 수 있다. 第 9 條 (地方自治團體의 事務範圍) ① 지방자치단체는 그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체의 장에게 위임된 사무 그리고 國家와 共同責任下에 수행하여야 할 사무를 처리한다. ② 제1항의 규정에 의한 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음과 같다. 1. 지방자치단체의 區域, 組織 및 行政管理에 관한 사무 2. 住民의 福祉增進에 관한 사무 3. 農林.畜.水産業에 관한 사무 4. 商工業 및 地域經濟 活性化에 관한 사무 5. 地域開發 및 住民의 生活環境施設.管理에 관한 사무 6. 敎育.體育.文化.藝術의 振興에 관한 사무 7. 地域民防衛, 消防 등 災害管理에 관한 사무 第 10 條 (地方自治團體의 事務配分의 原則과 基準) ① 지방자치행정을 위한 기본적인 사무는 우선 市.郡.自治區에 할당처리한다. ② 한 종류의 사무는 한 계층의 지방자치단체에게만 부여하고 각 階層別 專門化와 責任의 所在를 명확히 할 수 있도록 사무를 배분한다. ③ 특정사무의 처리에 필요한 能力, 規模와 住民의 便宜를 고려하여 배분하여야 한다. ④ 당해 자치단체의 행정수요에 적합하도록 地域의 特殊性을 고려하여 사무를 배분한다. ⑤ 지방자치단체가 사무를 원활히 수행할 수 있도록 그 처리에 필요한 經費를 연계하여 사무를 배분한다. ⑥ 지방자치단체가 처리할 사무를 결정하는데 있어서는 그 사무의 影響의 範圍, 事務의 性格, 事務遂行의 容易性.經濟性, 業務遂行能力 등을 고려한다. 第 11 條 (地方自治團體의 種類別 事務) ① 제9조의 규정에 의한 지방자치단체의 사무는 우선 市.郡 및 自治區가 처리한다. ② 시.도는 행정처리결과가 하나의 시.군.자치구를 넘어서 여러개의 시.군.자치구에 미치는 廣域的 事務, 국가나 시.군.자치구 사이의 의사소통을 원활히하고 시.군.자치구간의 정책의 상충을 해소하며, 행.재정의 불균형을 시정하기 위한 調整的事務, 시.군.자치구가 처리할 수 없거나 처리하는 것이 非效率的이라고 認定되는 事務를 처리한다. ③ 제9조 제2항의 규정에 의하여 시.도 및 시.군.자치구가 자율적으로 처리하는 사무는 [別表 1]과 같다. 다만, 다른 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에도 그러하다. ④ 제9조 제2항의 규정에 의하여 시.도지사 및 시장.군수.자치구의 구청장이 처리하는 위임사무는 [別表 2]와 같다. ⑤ 제9조 제2항의 규정에 의하여 국가와 지방자치단체가 共同責任下에 수행하는 事務는 個別法律로 따로 정한다. 第 12 條 (國家事務의 處理制限) 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 國家事務를 처리할 수 없다. 다만, 다른 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 외교.국방.사법.국세 등 國家의 存立 및 政府의 基本的 管理에 직접 필요한 사무 2. 국토종합개발계획의 수립 등 자치단체가 수행하기 어려운 綜合計劃의 樹立 및 調整의 사무 3. 법령.제도 등 全國的 政策의 決定에 관한 사무 4. 근로기준, 측량단위 등 全國的 統一 또는 調整을 요하는 기준의 설정에 관한 사무 5. 원자력 개발.이용 등 高度의 專門的 知識.技術을 요하는 사무 6. 우편.철도 등 全國的 規模 또는 이와 비슷한 규모 및 影響의 範圍가 全國的인 사무 2. 國家와 地方自治團體間 事務配分에 관한 法律制定 중앙정부와 지방자치단체간의 사무배분에 관한 법률을 사무구분의 명확화, 사무배분의 실효성 확보, 자치사무의 확대라는 기본방향하에서 제정한다. 이 법률에 포함된 내용은 지방자치법 개정방안에 포함된 내용과 사무배분의 합리화를 위하여 사무배분 조정위원회를 설치하고 지방자치단체의 규모와 능력을 고려한 차등배분하는 조항을 포함한다. 구체적인 법률안은 다음과 같다. <國家와 地方自治團體間의 事務配分에 관한 法律> 第 1 條 (目 的) 이 법은 중앙정부와 지방자치단체간, 지방자치단체 상호간의 事務配分을 合理化하여 국가 전체의 事務를 效率的으로 遂行할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다. 第 2 條 (地方自治團體의 事務處理에 관한 基本原則) ① 지방자치단체는 住民의 便宜 및 福利增進을 위하여 노력하여야 한다. ② 지방자치단체는 組織 및 運營의 合理化에 노력하고 규모의 적정화를 도모하여야 한다. ③ 지방자치단체는 法令이나 條例에 違反하여 사무를 처리할 수 없다. ④ 지방자치단체는 중앙 각 부처 또는 타 지방자치단체와 협력 혹은 共同責任下에 事務를 處理할 수 있다. 第 3 條 (地方自治團體의 事務範圍) ① 지방자치단체는 그 관할구역의 자치사무와 법률에 의하여 지방자치단체의 장에게 委任된 事務 그리고 국가와 共同으로 遂行하여야 할 事務를 處理한다. ② 제1항의 규정에 의한 地方自治團體의 事務를 例示하면 다음과 같다. 1. 지방자치단체의 區域, 組織 및 行政管理에 관한 事務 2. 住民의 福祉增進에 관한 事務 3. 農林.畜.水産業에 관한 事務 4. 商工業 및 地域經濟 活性化에 관한 事務 5. 地域開發 및 住民의 生活環境施設.管理에 관한 事務 6. 敎育.體育.文化.藝術의 振興에 관한 事務 7. 地域民防衛, 消防 등 災害管理에 관한 事務 第 4 條 (地方自治團體의 事務配分의 原則과 基準) ① 지방자치행정을 위한 기본적인 사무는 우선 市.郡.自治區에 割當 處理한다. ② 한 종류의 사무는 한 계층의 지방자치단체에게만 부여하고 各 階層別 專門化와 責任의 所在를 明確히 할 수 있도록 사무를 배분한다. ③ 사무를 배분하는데 있어서 특정사무의 처리에 必要한 能力과 規模를 考慮하여야 한다. ④ 사무를 배분하는데 있어서 住民의 便宜와 당해 자치단체의 特殊한 行政需要를 考慮하여야 한다. ⑤ 지방자치단체가 사무를 원활히 수행할 수 있도록 그 처리에 필요한 經費를 연계하여 사무를 배분한다. ⑥ 특정한 사무를 국가 또는 지방자치단체에 배분하는데 있어서는 그 사무의 影響의 範圍, 事務의 性格, 事務遂行의 容易性.經濟性, 業務遂行能力 등을 고려한다. 第 5 條 (地方自治團體의 種類別 事務) ① 제3조의 규정에 의한 지방자치단체의 사무는 우선 시.군 및 자치구가 처리한다. ② 시.도는 행정처리결과가 하나의 시.군.자치구를 넘어서 여러개의 시.군.자치구에 미치는 廣域的 事務, 국가와 시.군.자치구 사이의 의사소통을 원활하게 하고 시.군.자치구간의 정책의 상충을 해소하며 행.재정의 불균형을 시정하기 위한 調整的 事務, 시.군.자치구가 처리할 수 없거나 처리하는 것이 非效率的이라고 認定되는 事務를 처리한다. ③ 제3조 제2항의 규정에 의하여 시.도 및 시.군.자치구가 자율적으로 처리하는 사무는 [別表 1]과 같다. 다만, 다른 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에도 그러하다. ④ 제3조 제2항의 규정에 의하여 시.도지사 및 시장.군수.자치구의 구청장이 처리하는 위임사무는 [別表 2]와 같다. ⑤ 제3조 제2항의 규정에 의하여 국가와 지방자치단체가 共同責任下에 遂行하는 사무는 個別法律에 의한다. 第 6 條 (地方自治團體가 처리할 수 없는 國家事務) 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 다른 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 외교.국방.사법.국세 등 國家의 存立 및 政府의 基本的 管理에 직접 필요한 사무 2. 국토종합개발계획의 수립 등 자치단체가 수행하기 어려운 綜合計劃의 樹立 및 調整의 사무 3. 법령.제도 등 全國的 政策의 決定에 관한 사무 4. 근로기준, 측량단위 등 全國的 統一 또는 調整을 요하는 基準의 設定에 관한 사무 5. 원자력 개발.이용 등 고도의 專門的 知識.技術을 요하는 사무 6. 우편.철도 등 전국적 규모 또는 이와 비슷한 규모 및 影響의 範圍가 全國的인 사무 第 7 條 (地方自治團體의 規模와 能力에 의한 事務配分) ① 제5조 제3항에 의하여 시.군.자치구가 처리하는 사무 중 일부는 시.군과 다르게 자치구에서 처리하지 아니하고 특별시.광역시에서 처리할 수 있다. 이러한 사무는 大統領令으로 정한다. ② 동일한 계층의 지방자치단체라도 人口規模, 特殊與件에 따라 처리하는 사무의 내용을 다르게 할 수 있다. 이에 대한 구체적인 사항은 大統領令으로 정한다. 第 8 條 (國家와 地方自治團體間 事務配分 調整委員會의 設置) ① 국가와 지방자치단체간, 지방자치단체 상호간의 사무배분의 합리화와 지방이양대상사무의 심의.결정을 위하여 國務總理 所屬下의 국가와 지방자치단체간 事務配分 調整委員會(이하 "調整委員會"라 한다)를 둔다. ② 이 조정위원회에는 國家管理部門 實務委員會, 産業經濟部門 實務委員會, 社會文化部門 實務委員會 등 3개 실무위원회를 둔다. ③ 조정위원회는 委員長 1人을 포함하여 11人 이내의 委員으로 구성하며 상임으로 한다. ④ 조정위원회의 조직에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 第 9 條 (委員의 資格과 任命) ① 조정위원회의 위원은 다음에 해당하는 자 중에서 국무총리의 제청으로 大統領이 任命한다. 1. 관계 중앙부처 및 지방자치단체의 국장급 이상 공무원 2. 대학교의 부교수 이상으로 관련분야의 전공자 3. 공무원으로서 15년 이상 근무한 자 ② 조정위원회의 위원의 任期는 4年으로 하되 중임할 수 있다. 第 10 條 (審議의 請求) ① 조정위원회에 대한 청구는 중앙 각 부처의 장 및 지방자치단체의 장이 審議를 請求할 수 있다. ② 심의청구권자는 조정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. ③ 심의청구의 시기 및 방법에 대하여는 大統領令으로 정한다. 第 11 條 (審議決定) ① 조정위원회는 심의청구를 접수한 날로부터 60日 이내에 이에 대한 決定을 하여야 한다. 다만, 조정위원회가 불가피하다고 인정하는 경우에는 그 의결로 이를 연장할 수 있다. ② 조정위원회가 심의.의결하는데에는 청구자와 이해관계인의 의견을 들은 후 決定한다. ③ 심의청구권자가 조정위원회의 결정에 대하여 이의가 있을 때는 결정의 통지가 있는 날로부터 30日 이내에 再審을 請求할 수 있다. ④ 심의의 청구.심사.결정 등의 절차에 관하여 필요한 사항은 大統領令으로 정한다. 第 12 條 (決定의 效力) ① 조정위원회의 결정에 따라 關係法令을 改正하여야 한다. ② 조정위원회의 결정의 효력은 關係法令의 改正과 同時에 效力을 發生한다. 附 則 第 1 條 (施行日) 이 法은 公布한 날로부터 施行한다.