기본연구과제

    
   2003년 출범한 참여정부는 국정운영 기조를 지방분권과 균형발전으로 천명하고 과거에 비해 지방에 더 많은 권한과 재원을 제공함으로써 자율성을 제고하는 것을 정책방향으로 설정하였다. 그리고 2003년 7월 4일과 7월 29일 제시한 지방분권 및 재정세제 개편의 추진 로드맵에 의하여 재정분권화와 지방재정의 개선을 위한 다양한 정책과제를 추진하여 대부분 완료하고 일부는 추진 중에 있다. 이와 같이 참여정부가 추진한 재정분권 정책에 대한 실적에 대해서는 긍정적인 평가와 부정적인 평가가 있는데, 본 연구에서는 참여정부가 추진한 재정분권정책의 실적을 통해 지방재정구조의 적정화와 지방자치단체의 재정운영에 있어서 자율성 및 책임성 제고의 정도를 평가하는 동시에 재정분권지표를 개발･적용하여 재정분권 수준을 객관적으로 측정하고자 하였다.
  
   (1) 참여정부가 출범한 이후 재정분권화를 위해 그간 추진한 재정분권정책의 실적을 지방재정 구조의 적정화란 측면에서 중앙과 지방간 재원배분, 지방세의 성격(역할) 및 과세자주권, 지방정부의 자율적 의사결정의 재정적 권한에 대해, 그리고 지방재정의 운영이란 측면에서 재정의 자율성 확대와 책임성 강화에 대해 미친 영향을 분석하여 그 공과를 평가하였다. 이러한 평가의 결과를 요약하면 다음과 같다.
   첫째, 지방재정의 구조에 영향을 미치는 중앙정부와 지방자치단체 간 재원배분과 관련한 참여정부의 실적을 보면 지방재정 규모의 신장에 따른 중앙정부와 지방자치단체 간의 재원배분은 다소 변화가 있었지만, 지방자치단체의 재정수요에 대한 자주적 해결 능력은 크게 개선되지 않았다.
   둘째, 지방재정의 자주적 세입구조에 영향을 미치는 지방세의 역할(지방세의 성격 및 과세자주권)과 관련하여 지방세수의 규모와 비중의 변화, 탄력세율의 적용가능 세목과 세수의 변화란 측면에서 평가하였다. 국세의 지방이양이 유보된 가운데 일부 세제개편(재산관련 세제의 과표현실화, 신세원인 원자력세의 도입)을 통한 재정분권 정책의 추진으로 취약한 지방세입구조의 개선에 대한 지방세의 역할은 아주 미흡하였다. 그리고 지방자치단체의 과세자주권을 강화하기 위해 도입된 탄력세율제도도 지방재정 수요와 연계하여 운영되지 못하였다.
   셋째, 지방재정의 자율적 세출구조에 영향을 미치는 재정적 권한과 관련한 참여정부의 실적은 일반재원과 일반보조금의 비중 변화, 국고보조사업의 영향도, 자체사업 여건의 변화란 측면에서 평가하였다. 지방자치단체의 자율적 의사결정의 재정적 권한은 참여정부 출범 전에 비해 크게 확대되었으나, 지방재정 기반의 취약으로 인해 실질적 재정권한의 강화로 이어지지 못했다.
   넷째, 지방자치단체의 재정운영 자율성 확대와 관련한 참여정부의 재정분권 정책의 실적은 지방의 전략적 재원배분권 확대, 지방의 자율적 학습강화란 측면에서 평가하였다. 지방예산편성지침 폐지, 지방채발행 총액한도제 도입 등의 재정운영 자율성을 제고하기 위한 정책이 추진되었으나 지방의 전략적 재원배분이나 자율적 학습능력 강화를 통한 재정운영의 건전성과 효율성은 그에 상응하는 수준으로 개선되었다고 보기 곤란하였다.
   다섯째, 지방재정의 운영에 영향을 미치는 지방자치단체의 재정운영 책임성 강화와 관련한 참여정부의 재정분권정책 실적은 지방재정에 대한 주민통제의 용이, 지방재정성과에 대한 책임체계 구축이란 측면에서 평가하였다. 지방재정분석 기능의 강화, 복식부기회계제도의 도입･실시, 주민참여예산제도･통합지출관제의 도입 및 관련법령의 제･개정의 정책이 추진되었으나, 이들 제도가 지방의 입장에서 자율성을 규제하는 요인으로 간주되기도 하여 재정책임성을 확보하는 기능으로는 미약하였다. 이는 중앙정부의 지침에 의거한 획일적 제도운영으로 그 실효성이 확보되지 않아 발생하는 문제이기도 하고, 지방재정 운영시스템이 미비하여 자치단체가 재정책임성을 제고하기 위한 노력을 하지 않거나 할 수 없었기 때문이다.
   한편, 계량적 분석을 통해 판단하기 곤란한 사항이나 지방자치단체의 관점 즉, 재정분권 수혜자의 입장에서 판단하여야 하는 사항을 파악하기 위하여 지방자치단체의 단체장(시장, 군수, 구청장), 지방자치단체 공무원(예산담당부서) 및 지방재정 전문가를 대상으로 실시한 설문조사의 결과를 요약하면 다음과 같다.
   첫째, 정책 1(지방교부세 법정율의 단계적 상향 조정)은 지방교부세의 대폭적인 증가를 가져왔으나 지방재정의 형평성에는 약간의 긍정적인 영향을 미쳤다. 그리고 보통교부세 수요산정의 통계･산식 정비, 특별교부세의 규모 축소, 증액교부금 폐지와 관련한 정책 2(지방교부세 제도 개선)는 지방재정의 형평성과 효율성에 다소 긍정적인 영향을 미쳤다.
   둘째, 정책 3(재산세･종토세 과표 현실화)은 지방재정의 자율성에 약간의 긍정적인 영향은 있으나, 세수 신장이 미약하여 지방재정의 형평성이나 지역경제발전에 미친 영향은 거의 없다. 그리고 정책 4(지방세의 신세원 확대)의 경우 지방재정의 자율성에 약간의 긍정적인 영향은 있으나, 지역개발세의 세수규모가 영세하여 지역경제발전에 미친 영향은 미미하다. 한편, 참여정부 재정분권정책의 가장 핵심이라 할 수 있는 정책 13(국세와 지방세의 합리적 조정)은 지방소비세 도입 등 중장기조세개혁 방안은 검토 중에 있고, 지방특별소비세 신설 등은 관계부처 협의 중에 있어 차기정부의 과제로 남겨져 있다. 지방세의 비과세･감면의 축소를 위한 정책 14와 관련하여 지방세 감면조례 표준안 시달(’06. 10) 및 관련 법령 개정(’06. 12)은 이루어졌으나, 2010년에 전면적 실시를 위한 지방세지출예산제도의 도입은 추진계획 중이다.
   셋째, 정책 5(국고보조금 정비)는 지방재정의 자율성에 약한 긍정적 영향이 있지만 지방재정의 효율성에는 약간의 부정적인 영향을 미쳤다. 정책 6(지방예산편성지침의 폐지･보완)은 지방재정의 자율성에 약간의 긍정적인 영향을 미쳤으나, 지방재정의 건전성과 효율성에는 거의 영향이 없었다. 정책 7(지방채발행 승인제도 개선)은 지방재정의 자율성에 약간의 긍정적인 영향은 있으나, 지방재정의 건전성과 효율성에는 거의 영향이 없었다. 정책 8(지방양여금 폐지)은 지방재정의 자율성에는 약한 긍정적 영향은 있으나, 지방재정의 효율성에는 거의 영향이 없었다.
   넷째, 정책 9(지방재정분석 기능 강화)는 지방재정의 건전성, 책임성, 그리고 투명성에 상당히 기여하고 있다. 정책 10(복식부기회계제도의 도입)은 지방재정의 건전성과 책임성뿐만 아니라 지방재정의 투명성에도 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 그리고 정책 11(지방자치단체 예산지출 합리성 확보)과 정책 12(재정운영 투명성･건전성 확보)는 지방재정의 건전성과 효율성 그리고 책임성과 투명성에 대체로 긍정적인 영향을 미치고 있다.
  
   (2) 거시적 재정분권 수준 측정을 위한 시계열분석과 OECD 국가 간의 국제비교, 그리고 미시적 재정분권 수준을 파악하기 위한 횡단면･패널분석을 실시하고 재정자율성종합지수를 개발하여 참여정부의 재정분권 수준을 측정하였다. 이러한 분석 결과를 요약하면 다음과 같다.
   첫째, 1980년대 이후 시계열 자료 분석을 통한 우리나라의 거시적 재정분권 수준을 측정하였다. 우리나라의 지방재정 규모가 일반재정에서 차지하는 비중을 보면 1980년대 30% 수준에서 1990년대 들어 40% 수준으로 크게 증가하였고 참여정부에서는 큰 변화 없이 40% 수준을 유지하고 있다. GDP 대비 지방재정규모는 1980년대 말 이래 꾸준히 증가하였으나 2002년 다시 10.7% 수준으로 감소한 후 참여정부 기간 중에는 꾸준한 증가세를 보여 2006년에는 12% 수준에 이르렀다.
   지방세가 총조세에서 차지하는 비중은 1980년대 말 급격히 증가하였으며, 참여정부가 들어서기 직전인 2002년에 23.3%로 최고에 이른 후, 이후에는 약간 낮아져 참여정부 기간 동안에는 세입분권에 있어 큰 진전이 없었다. 우리나라의 GDP 대비 지방세 비중도 1970년 이래 꾸준히 증가하고 있으며, 증가 양상도 총조세 대비 지방세 비중과 유사하다. 그리고 지방재정의 경상경비에 절대적 영향을 미치는 지방공무원의 수가 전체 공무원수에서 차지하는 비중은 1990년대 이래 꾸준한 증가세를 보이고 있는데, 특히 참여정부가 들어선 2003년 이후 더욱 가파른 증가세를 보이고 있어 지방공무원 비율이 상대적으로 크게 증가했음을 알 수 있다.
   둘째, OECD 국가들의 거시지표들과 상호 비교를 통하여 우리나라 재정분권 수준을 국제수준에 비춰 가늠해 보고자 하였다. OECD 국가들의 재정분권화 정도(지방세입 및 지방세출 비중)를 보면 지방세출이 일반정부 지출에서 차지하는 비중은 6%에서 60%에 이르고 있고, 지방세입은 3%에서 50%까지 상당히 큰 편차를 보이고 있다. 우리나라의 경우 2005년 말 현재 세출분권이 40.3% 수준인데 비해 세입분권은 22.0%로 다른 OECD 국가들처럼 재정갭이 매우 크며, 그 차이는 지방재정조정제도로 메우는 것으로 나타났다. 
   우리나라의 경우 참여정부 출범 이전인 2002년과 비교해 보면 세출분권은 39.04%에서 2005년 40.35%로 늘어났으나, 세입분권은 23.26%에서 22.0%로 감소하여 재정갭이 오히려 확대되고 이전재정의 비중은 증가하고 있다. 우리나라는 대부분의 지방세에 탄력세율을 허용하고 있어서 자율적 지방세의 비중이 30~ 32% 수준이나 OECD 평균 40.4%에는 크게 밑도는 수준이다. 참여정부 기간 동안 변화를 보면 자율적 지방세가 약간 증가하고 일반보조금이 감소하여 세입구조 측면의 자율성에는 큰 변화가 없었다.
   OECD 국가들의 재정자율성을 나타내는 여러 지표들을 분석해 본 결과 지표 간 상관관계가 매우 낮은 것으로 나타났는데, 이것은 재정자율성의 복합성과 함께 각국 재정제도의 다양성을 보여주는 것이라 할 수 있다.
   셋째, 개별 미시지표들을 이용하여 참여정부 기간 동안의 자치단체유형별 재정적 자율성을 파악하였다. 개별 자치단체의 자율성을 나타낼 수 있는 현재 이용가능한 지표로는 자체세입/일반회계예산(또는 재정자립도), 자주재원/일반회계예산(또는 재정자주도), 재정력지수, 자체사업/사업예산(또는 자체사업비중), 일반보조금/이전재원(또는 일반보조금비중) 등이 있다.
   참여정부가 출범하기 전년도인 2002년 이후 자치단체 유형별로 재정자립도 추이를 보면 2005년에는 큰 변동이 없으나 2007년에는 대부분의 자치단체 유형에서 전반적으로 하락하여 자체재원의 비중이 감소하고 있다.
   2007년의 재정자주도는 2001년과 비슷한 수준이나 동일기간 동안 재정자립도는 크게 감소하여 재정자주도와 재정자립도의 격차가 확대되었다. 이것은 지난 6년간 자체세입(지방세+세외수입)비중의 감소가 지방교부세율 인상으로 상쇄되어 재정자주도는 변하지 않았음을 의미하는 것이다. 
   자치단체 유형별 재정력지수 추이를 보면 지난 5년간 평균은 큰 변동을 보이지 않았으나 광역시, 도 및 50만이상시에서 표준편차가 커지고 있어 자치단체간 재정력 격차가 확대되고 있음을 의미한다.
   자체사업 비중을 자치단체 유형별로 살펴보면 기초자치단체의 경우 전반적으로 자체사업비중이 상승하고 있는데, 특히 50만미만시, 도농복합시, 군 등에서 증가가 두드러진다. 이에 따라 참여정부 출범 전에 비해 출범 후 세출측면의 재정자율성은 대부분의 자치단체 유형에서 증가하고 있으며, 자치단체 간 자율성의 차이도 좁혀지고 있다. 
   넷째, 대표적 미시지표들을 이용하여 재정자율성종합지수를 도출하고 이를 통하여 참여정부의 지방재정 자율성 수준을 측정하였다. 재정자율성 후보지표들을 각각의 산식과 장단점을 검토한 후 최종적으로 재정자립도, 재정자주도, 재정력지수, 자체사업비중 등 네 지표를 선정하였다. 이 지표들은 자치단체의 세입구조 및 세출구조 측면에서 측정가능한 자율성을 포함하고 있으며, 자율성 중요도의 반영 정도도 서로 다른 장점을 가진다. 재정자율성지수(A)는 (재정자립도+재정자주도+재정력지수+자체사업비율)/4 과 같이 계산되며, 재정자율성지수(B)는 (재정자립도+재정자주도+자체사업비율)/3 으로 계산된다.
   자치단체 유형별로 2001년부터 2007년까지 7년간 재정자율성지수(A)를 살펴보면 먼저 광역자치단체의 경우 특별･광역시 평균 재정자율성지수가 지난 7년간 0.7 안팎에서 큰 변화를 보이지 않는다. 도 본청은 참여정부 출범 전에 비해 전반적으로 재정자율성지수(A)가 약간 상승추세에 있는 것으로 나타난다. 기초자치단체인 시와 군의 경우 참여정부 기간 중 점진적인 증가추세를 보이고 있으나 자치구의 경우 최근 감소추세를 보이고 있다. 전체적으로 재정자율성지수 변이계수를 통해 지방정부의 재정적 자율성을 측정해 본 결과 자치단체 간 자율성 차이는 점진적으로 완화되고 있는 것으로 나타난다.
   재정력지수를 제외하고 세 지표만으로 측정한 재정자율성지수(B)는 특별･광역시평균의 경우 재정자율성지수(B)가 지난 7년간 비슷한 수준을 유지하고, 도본청의 경우 재정자율성지수(B)가 점진적 증가추이를 나타내고 있다. 재정자율성지수(B) 변이계수 추이를 살펴보면 2001년 이후 재정자율성 변이계수가 대부분 하락하여 자치단체 간 자율성 격차가 크게 완화된 것으로 나타난다.
  
   (3) 이상과 같은 참여정부의 재정분권 정책에 대한 평가와 재정분권 수준의 측정에 따른 문제점을 지방재정 구조의 적정화와 재정운영의 자율성･책임성 제고로 구분하여 개선하기 위한 차기정부의 정책과제를 살펴보았다.
   먼저 지방재정 구조의 적정화와 관련한 정책과제는 다음과 같다.
   첫째, 중앙과 지방간의 기능배분과 재정배분의 틀을 지방분권화에 부응할 수 있도록 재정립하는 동시에 재정분권화를 실질적으로 구현할 수 있도록 조세제도, 이전재정제도, 지방채제도와 같은 제도적 장치와 재정적 수단을 정비한다.
   둘째, 지방재정의 자주적 세입구조로의 개편을 위해서 조세체계는 현재의 국세중심 체제에서 벗어나 국세가 중심적 역할은 하되 지방세의 기능과 위상이 현재보다 신장되도록 구조변화를 모색한다.
   셋째, 지방재정의 자율적 세출구조로의 개편이란 차원에서 지방자치단체의 자율적 의사결정을 위한 재정적 권한을 확대할 수 있도록 일반보조금(general grant) 중심의 보조금제도를 구축한다.
   그리고 지방재정운영의 자율성 확대와 책임성 강화와 관련한 정책과제는 다음과 같다.
   첫째, 지방재정의 운영측면에서 자율성을 확대한 참여정부의 재정분권정책(지방예산편성지침 폐지, 기준경비 항목의 축소, 지방채발행 총액한도제 도입 등) 기조를 유지하되, 지방의 전략적 재원배분이나 자율적 학습능력 강화를 통한 재정운영의 건전성과 효율성을 제고할 수 있는 방안을 강구한다.
   둘째, 참여정부가 지방재정의 운영측면에서의 책임성･투명성을 강화하기 위하여 도입 또는 시범실시 중인 제도(지방재정분석, 복식부기회계제도, 재정공시제도, 주민참여예산제도, 통합지출관제도, 사업예산제도 등)는 조속히 실효성을 확보할 수 있도록 지방재정 운영시스템을 마련하고, 동시에 제도운영의 역량을 제고한다.