기본연구과제

  
  
  
   지방의회는 주민의 직접 선출에 의한 지방정치인이 중심이 되고 있으므로 주민에게 높은 믿음, 신뢰도를 주민에게 보여야 할 것이다. 그리고 주민과 가까이서 개방적이고도 긴밀한 의사소통 채널을 유지할 필요가 있기 때문에 지방의원과 주민 간에는 빈번한 만남이 중요하다. 주민과 가깝다는 것은 지방공무원과 같은 공직자들에게도 업무적으로 깨끗하고, 지속적이며, 개방적이고 투명한 의사소통 채널을 필요로 한다는 것에서 중요하다. 주민과의 의사소통이 빈약한 지방자치단체 조직은 그와 관련한 지표만으로도 운영 시스템이 효과적이지 못하다는 것을 쉽게 짐작할 수 있다. 대부분의 지방자치단체는 자신의 정책개발을 위하여 주민에 의하여 직접 선출된 독립적이고 자율적인 정치적 집단(지방의회)을 활용하며 집행기관을 관리․감독한다. 이에 집행기관은 정책집행에 가시적인 책임을 갖게 되는데, 이러한 상황과 같은  정책형성 및 정책집행에 관한 책임성 메카니즘은 직업공무원과 선출직 지방의원간 긴밀한 관계성을 갖는 공동활동(shared activity) 영역으로 이해될 필요가 있다.
   이러한 사실에도 불구하고 우리나라 지방자치는 강시장-약의회형으로 분류되고 권력적 관계에서 볼 때 지방자치단체 내부의 집행기관과 지방의회 상호간의 관계 중 지방의회 위상이 오히려 취약한 실정이다. 원칙적으로 기관분립형에서는 ‘견제와 균형의 원리’를 근간으로 하여 집행기관과 의결기관 상호간적절한 견제와 균형을 유지하는 것이 기본이라고 할 수 있다. 그러나 우리나라는 제도적으로 집행기관의 장에게 지나치게 권한이 집중되어 있어 두 기관간 불균형이 심한 상태이다. 이와 같이 지방자치단체라는 제한된 범위에서 지방의원에 대한 적극적인 지원체제도 미약하고, 전문적인 자치입법활동 등 전반적인 의정활동을 원활하게 이행하기 위한 의회의 자치권도 보장받지 못하는 현 상황에서 실질적인 의정성과를 기대하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다.
   특히 우리나라와 같은 기관분립형 하에서는 집행기관의 장이 행정적 문제보다는 선거 등의 정치적 문제에 더 큰 신경을 쓰게 되고, 행정이 집행기관의 장에 의해 주도되므로 행정과정에 다양한 주민의사가 충분히 반영되지 못하는 단점들도 상당수 노출되고 있다. 더욱 문제가 되는 것은 중앙정치와 지방정치가 너무나 밀접하게 관련되어 있어서 중앙정치에 좌우되면서 지방의 문제들에 대한 주도적인 이해관계자의 의지, 책임 있는 지방정치 풍토의 조성 등이 미약해지고 있다는 점이다. 말하자면, 정당공천제의 확대, 중선거구제의 시행 등 선거법의 부작용과, 지방의원 유급제의 변형 등으로 인하여 지방의회와 집행부가 중앙정치와 중앙당의 하부기관 역할을 수행함으로써 중앙정치에 좌지우지 당하여 지방의 풀뿌리 지방자치 취지를 무색케 하고 있는 상황이다.
   현재 지역사회는 도시화 현상이 깊어지면서 노령화, 실업인구의 증가를 초래하고 정치성향과 시민의 욕구가 함께 급속도로 변화하고 있다. 이와 함께 지역사회의 범죄발생에 대한 관심도 커져 경범죄, 교통법규위반, 생활경범죄, 방범예방 등 생활치안정책에 대한 관심도가 고조되면서 생활복지, 주민생활지원 등의 분야가 중요하게 되었다. 이러한 변화에 대처하기 위해서는 단체장 개인의 정치적 책임만으로는 해결하기 쉽지 않다. 지방의회의 법적 지위와 권한은 사실상 지역사회의 주요문제를 해결할 수 있도록 집행적 권한으로 실천될 때 그 가치를 부여받을 수 있다. 특히 집행권한 중에서도 조정, 협의, 의견수렴 등이 중심적 역할을 하기 때문에 더욱 더 지방의회의 새로운 역할수행과 그에 따른 제도변화가 필요한 시점이다.
   이러한 시점에서 지금까지는 지방의회의 다양한 역할론에 대해 ‘기관구성 다양화에 관한 연구’에 초점을 두고 진행하였으나, 이러한 시각은 기존 연구들이 삼권분립 원칙에 의한 입법기구(지방의회)와 집행기구(집행부)로 먼저 분리한 뒤 이어서 입법권과 행정권의 완전 분립을 정형화한 삼권분립에 근거한 불균형적인 견제와 균형 관계를 지방자치단체에 적용하였기 때문이다. 하지만 지방자치단체의 기관구성 수준에서는 반드시 삼권분립 원칙이 적용된다고 볼 수 없고, 실제 자치단체 수준에서 최고정책결정기구는 주민의 대표인 합의제기구, 즉 지방의회를 통해서만 결정되고 세부적인 실행사항과 일상적인 관리사항 등의 결정권을 단체장이 갖는 기관통합적 형태의 행정운영체제가 기본이라고 할 수 있다. 이러한 전제 하에서 주민을 대표하는 지방의회가 다양한 역할을 수행할 수 있도록 다각적인 의정활동을 위한 제도적 뒷받침이 필요하고 그에 관한 역할 재정립이 필요하다고 할 것이다.
   선진국의 지방정부들은 시, 마을, 타운, 카운티, 특별구 등 다양한 조직 유형을 포괄하고 있고, 기본적으로 지방정부의 내부 조직형태도 시경영인제, 강시장제, 약시장제, 위원회형 등 다양한 모습을 갖추고 있다. 특히 지방의회를 보좌하는 의회직 공무원은 선진국의 어느 국가에서나 전문직으로 운영되면서 인사의 독립성, 전문성을 보장받고 있으며 의회 지원은 집행부에서도, 의회직 사무기구에서도 동시에 지원하고 있기 때문에 의회사무직원 뿐만 아니라 집행부의 직원 임용에 대해서도 그 최종적인 승인절차는 지방의회를 거쳐야 한다는 점 등에서 지방의회 중심의 운영체제를 유지하고 있다는 것을 알 수 있다.
   이상과 같은 사실들을 고려해 볼 때 지방의회가 정책집행에 관한 결정 기능뿐만 아니라 직접적으로 정책집행을 담당하여 실행하는 역할에 대해서도 반드시 정치적 책임성이 직접 관계된다는 것을 알았다. 따라서 지방의회는 정치적 책임성에 근거해서 정책집행에 직접 관여하되, 전문적인 행정가인 지방공무원의 도움을 받아 이를 집행하는 제도운영의 다양화체제를 유지할 필요가 있다. 그러한 개선방법으로는 지방의회가 자치입법권에 기반으로 두고 국가 법령에 근거하여 집행부와 의회의 사무직원(고위직을 포함)에 대한 임용, 인사운영 절차 등과 같은 자치인사권 및 자치조직권 등을 인정하는 홈룰제도 또는 자치기본조례로 제정할 수 있도록 제도화가 수반되어야 지방의회 운영체제의 다양화가 마련될 수 있다. 그렇게 되면 자연히 자치입법체계 하에서 지방의회가 합의제 형태의 집행부를 통해서 정책결정 및 정책집행과 관련한 제반권한을 신중하게 행사할 수 있는 운영체제도 다양하게 나타날 수 있을 것이다. 그러기 위해서는 집행기관 및 의회를 구성한 선출직(시장, 의장, 의원)에 대하여 자유재량직 임명에 의한 인력관리를 법적으로 최대한 보장하는 자치권의 확대장치가 요구된다.