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지방투자사업의 자율적 평가체계 구축방안
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| 영문제목 | An Establishment for the Self-Evaluation System of Investment Programs by Local Governments |
|---|---|
| 연구자 | 이창균, 하능식 |
| 발간연도 | 2006 |
| 다운로드 | 지방투자사업의 자율적 평가체계 구축방안 file_download |
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우리나라는 지방자치제의 실시로 인하여 지방자치단체의 공공투자사업에 대한 투자가 지속적으로 증가하고 있다. 그러나 지방자치단체의 투자사업에 대한 합리적이고 체계적인 관리가 미흡하여 지방자치단체에서 비효율적 투자사업이 발생하고 있는 실정이다. 최근 지방자치단체의 공공투자사업은 그 규모 및 양적 측면에서 계속 팽창할 뿐만 아니라 사업내용이 전문지식을 갖지 않으면 관리하기 힘들 정도로 복잡 다기화 되고 있다. 이에 따라 투자사업을 종합적이고 체계적으로 관리ㆍ평가하지 않으면 투자사업의 효율적 추진이 매우 어려워지게 된다.
지방자치제 실시 10년을 맞이하여 감사원이 지방자치단체 예산운용실태에 관한 감사를 실시한 결과, 투자사업과 관련하여 많은 문제점이 드러나고 있는 것으로 조사되고 있다(감사원, 2006). 예를 들어, 열악한 재정상황에도 불구하고 지방자치단체장들이 사업타당성ㆍ재원전망 등에 대한 검증 없이 무리하게 사업을 추진하다가 중단되는 사례가 발생하고, 기관간ㆍ자치단체간 협의 없이 개발을 추진하여 갈등을 야기하기도 하였다. 또한 선심성ㆍ과시성ㆍ낭비성 사업을 졸속으로 추진하는 등의 문제도 발생하는 것으로 나타나고 있다.
이와 같이 비효율적 투자사업이 빈번히 발생하고 있는 이유 중의 하나는 우리나라 지방자치단체가 투자사업을 추진하는 과정에서 각 자치단체 스스로 투자사업을 평가하고 관리하는 기능이 미약하다는데 있는 것이다. 현재 지방자치단체의 투자사업에 대해서는 중기지방재정계획을 통해서 사전에 투자사업을 계획하고, 이어 투융자심사제도를 통해서 사업의 타당성을 검증받아 단년도 예산에 편성하는 절차를 취하고 있다. 이러한 측면에서 보면 투자사업이 집행되기 전에 어느 정도는 검증 및 평가를 받고 있는 것으로 볼 수 있다. 그러나 이와 같은 사전적 관리제도는 중기지방재정계획의 투자사업에 대한 실효성 미흡, 투자심사의 형식적 운영, 타당성조사의 실질적 효과 부진 등으로 인하여 소기의 성과를 거두지 못하고 있는 실정이다. 또한 투자심사를 하지 않아 사업타당성 및 재원확보방안 등이 검증되지 아니한 사업을 추진하다가 사업이 지연 또는 중단되기도 하여 재원이 사장 또는 낭비되는 사례도 발생하고 있다.
이렇게 볼 때, 현재 자치단체의 투자사업은 사전적 관리제도가 중심을 이루고 있을 뿐, 투자사업에 대한 중간단계의 평가 및 사후적 평가 등 투자사업에 대한 사후적 관리체계는 극히 미약한 실정이라 할 수 있다. 투자사업에 대한 사후적 관리로서 시책평가, 성과주의예산 등을 통한 제한적인 관리가 이루어지고 있으나, 사전적 관리 및 사후적 관리를 포괄하는 체계적이고 종합적인 관리체계가 구축되지 못하고 있어 이에 대한 대책마련이 시급하다고 하겠다.
이런 가운데 정부부문의 구조개혁과 재정의 효율화를 위하여 공공부문의 성과를 관리하기 위한 제도들이 도입되었다(윤희숙 외, 2005). 현재 성과관리수단으로는 기획예산처의 ‘재정사업 성과관리’, 국무조정실의 ‘정부업무평가제도’, 행정자치부의 ‘목표관리제도’, 감사원의 ‘성과감사’ 등을 들 수 있다. 그런데 현행 평가제도들은 지표를 중심으로 하여 개별 재정사업이나 담당공무원의 성과를 평가하고 이를 정책개선에 활용할 목적을 갖고 있으나, 일부 개별 투자사업 중심의 평가 혹은 중앙부서 중심의 평가가 이루어지고 있다. 그 결과, 자치단체 입장에서는 투자사업 관리 및 평가에 있어서 수동적 역할에 그치고 있을 뿐만 아니라, 각 자치단체가 해당 자치단체에서 추진하고 있는 전체적인 투자사업에 대한 종합적인 관리 및 평가가 제대로 이루어지지 못하고 있는 실정이다.
이와 같이, 우리나라 지방자치단체에서는 자치단체 스스로의 사전통제제도인 투자심사, 사업추진실태 관리, 그리고 사후관리제도인 평가제도 등을 연계한 투자사업에 대한 효율적 관리가 체계적으로 구축되어 있지 않다고 할 수 있다. 따라서 각 자치단체가 스스로 지방투자사업에 대해 보다 체계적이고 효율적으로 관리할 수 있는 자율평가체계를 구축할 필요성이 있는 것이다.
본 연구에서 제시하는 지방투자사업 자율평가체계 구축은 기존의 다양한 평가제도를 대신하여 중앙정부 차원에서 전국 지방자치단체를 대상으로 투자사업에 대한 새로운 평가제도를 도입하고자 하는 것은 아니다. 기존의 평가제도가 있는 경우에는 그 평가결과를 활용하여 연계ㆍ보완하고, 기존의 평가 및 관리체계가 없는 경우에만 새로운 평가방법을 추가함으로써 궁극적으로 하나의 지방투자사업이 투자사업 전 단계에 걸쳐 보다 체계적으로 관리되고 평가될 수 있도록 체계를 구축하고자 하는 것이다.
그러므로 지방투자사업은 사전평가제도인 중기지방재정계획제도, 투융자심사제도, 타당성평가제도와 사후평가제도인 국가균형특별회계사업평가 등 기존의 평가체계와 연계ㆍ보완되도록 해야 할 것이다. 특히 사업집행단계 및 사후단계의 평가를 위해 새로운 평가를 추가하는 작업도 필요할 것이다. 이렇게 함으로써 각 지방자치단체가 하나의 평가 틀 속에서 지방투자사업을 종합적이고 체계적으로 관리할 수 있게 하는 자율평가체계 구축이 가능할 것이다.
The purpose of this study is to set up a self-evaluation system of investment programs by local governments in Korea.
While the number of public investment programs by local governments has been increased dramatically with the progress of local autonomy, many of them have been implemented inefficiently according to the recent report by the Board of Audit and Inspection of Korea. One of the reasons for inefficient implementations is due to the absence of integrated evaluation system.
Currently, investment programs by local governments are first to be included in the Medium-Term Local Fiscal Planning, and then most of them are evaluated under the Appraisal for Local Treasury Investment and Loan. After these ex-ante evaluations, few programs are assessed by a program evaluation or an ex-post evaluation because there is no general evaluation system covering most investment programs. Thus, it is natural to say that in Korea, current program evaluation system is ex-ante evaluation oriented.
This study does not attempt to develop a completely new system substituting for existing evaluation schemes, instead it proposes an integrating system that can utilize the results by current individual evaluation schemes. Therefore, the self-evaluation system of investment programs by local governments should be linked to the existing evaluations, such as Medium-Term Local Fiscal Planning, the Appraisal for Local Treasury Investment and Loan, the Program Validity Appraisals, and the Evaluation of the Special Account for the Balanced National Development.
The objective of this study is for evaluations to produce timely, relevant, credible, and objective findings and conclusions on program performance, based on valid and reliable data collection and analysis. These standards will provide a basis for local governments conducting internal self-assessment and quality improvement activities.
Since local investment programs may have their own unique characteristics based on the phases and types of programs, the self-evaluation of local investments should contain those characteristics.
Therefore, we propose the self-evaluation system of local investments that contain the following frameworks.
First, the Self-Evaluation for Local Investment Programs(SELIP) is divided into three sections by phases, such as planning, implementing, and ex-post evaluating phases.
Second, the SELIP is designed to reflect the characteristics of program types or program financial resources. Although most questions are the same, the self-evaluation divides into several categories for the purpose of asking additional questions unique to a particular type or a particular financial resource of the program.
Like the Program Assessment Rating Tool(PART) in the U.S., the SELIP is a systematic method of assessing the performance of program activities by local governments.
The SELIP is composed of a series of questions designed to provide a consistent rating approach to assess programs across performance related issues. The questions require the user to explain the answer briefly and to include relevant supporting evidence.
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