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지방자치단체 성과관리 전략계획 구축방안
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영문제목 | A Study on the Establishment of Strategic Planning for Performance Management in Local Government |
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연구자 | 이병기, 김건위 |
발간연도 | 2006 |
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참여정부의 출범이후 강도 높게 추진되고 있는 공공부문 혁신은 여러 측면에서 행정환경을 크게 변화시키고 있다. 공공부문 혁신의 추진 배경은 여러 가지로 설명할 수 있지만, 신공공관리(NPM: New Public Management)에 입각한 공공부문의 경쟁력 강화로 요약될 수 있을 것이다. 즉, 민간부문에서 효용성이 있는 것으로 입증된 경영관리방식을 적극 도입하여 공공부문의 경쟁력을 강화하고자 하는 것으로 이해할 수 있다. 이러한 공공부문 혁신을 통한 경쟁력 강화는 선진 각국에서도 심혈을 기울여 추진하고 있는 것으로 Galbraith가 말한 불확실성의 시대(Age of Uncertainty)에 대처하는 생존전략의 차원에서 추진하는 것으로 이해될 수 있다.
혁신의 추진방법 및 내용에 있어서는 추진주체, 참여기관 및 참여자들의 권한과 책임, 그리고 여건에 따라 관점 및 추진방법에 차이가 있는 것으로 판단된다. 이러한 관점 및 추진방법상의 차이에도 불구하고 공통적으로 인식하는 있는 것은 혁신의 추진내용이나 결과에 대해 성과를 지속적으로 관리하는 것이 공공부문 혁신에 필수적이라는 사실이다.
성과관리와 관련하여 제기되는 이슈는 어떻게 성과관리를 해야 하는 것인지 또는 성과관리를 통하여 나타난 현상을 어떻게 이해하고 대처해야 하는지에 대한 최적의 방안을 모색하여 적용하는 것이라 할 수 있다. 이와 관련해서는 “정부업무평가기본법(법률 제8050호)”의 제정·시행(2006)을 통하여 제도적인 기반을 갖춘 상태라고 할 수 있다. “정부업무평가기본법”의 제정이 갖는 의미는 성과관리를 제도화했다는 것뿐만 아니라, 전략계획(plan)과 집행(do), 그리고 평가(see)를 하나의 순환구조로 구성하여 운영하여야 한다는 것을 의미한다고 볼 수 있다. 이와 같은 전략계획과 성과관리의 연계는 미국, 영국 등 구미의 주요국가에서 운영 중에 있으며, 그 이유는 다음의 3가지로 설명할 수 있다.
첫째, 기관의 정책목적을 실현하기 위한 활동지침의 기반을 마련하는 것, 둘째, 당초의 목표와 성과간의 차이(gap)를 명확히 파악하여 개선방안의 방향성을 제시하는 것, 셋째, 기관의 목적달성을 위해 한정된 행정자원을 적절히 배분할 수 있는 정보를 제공하는 것 등을 들 수 있다.
성과관리차원에서 전략계획과 평가를 한 세트로 운영하고 있는 구미국가들과는 달리 우리나라와 일본의 경우 평가와 관련된 부분만을 도입한 관계로 엄밀한 의미에서는 전략계획과 유리된 상태에서의 개별사업(업무)평가 수준이라 할 수 있다. 이러한 성과관리 차원에서의 전략계획(plan)과 평가(see)의 미연계는 성과에 대한 환류를 어렵게 할 뿐만 아니라, 조직의 방향성을 상실할 위험성을 내포할 수 있다. 이러한 문제는 전략계획수립의 경험이 중앙부처에 비해 상대적으로 적었던 지방자치단체에서 나타나고 있는 현상이라고 할 수 있다. 중앙정부 주도하에 수립되는 각종의 종합계획 또는 전략계획 등이 하향적으로 이루어졌던 관계로 지방자치단체 차원에서 전략계획의 수립은 거의 이루어지지 않았다고 할 수 있다.
과거와 달리 지방자치단체에 영향을 미치는 외부 환경은 그 내용면이나 속도면에서 급격한 변화를 보이고 있다. 이러한 현상은 문제해결을 위한 각종의 계획수립 접근방식의 변화를 필수적으로 요구하게끔 영향을 주게 된다. 따라서 지방자치단체가 나아가야 할 방향을 설정하기가 기존보다 훨씬 어려워 졌으며, 이에 따라 기존의 계획수립의 접근방법도 변화되어야 할 필요성이 제기되고 있다.
이 연구에서는 이러한 문제의식을 기초로 지방자치단체에 적용 가능한 방법으로 성과관리 차원에서 전략계획(plan)과 평가(see)와의 연계에 초점을 맞추었다. 이와 관련된 기존 연구의 성과를 분석해 보면, 대체로 전략계획의 중요성 언급, 계획수립과정의 개선, 그리고 인식조사를 통한 전략계획의 필요성과 과정의 개선을 다루면서 진행되어 온 것을 확인할 수 있다.
이상의 전략계획의 문제점과 연구의 배경을 근거로 하여 연구의 목적을 다음과 같이 제시하고자 한다.
첫째, 전략계획에 대해 이론적으로 고찰하고 이에 대한 국내외 연구동향을 소개하고자 한다. 그리고 전략계획에 대한 개념을 명확히 하기 위해 전통적 계획과 전략계획의 차이점, 전략계획의 도입필요성에 대해 논의하고자 한다.
둘째, 성과관리 차원에서의 전략계획과 평가간의 연계 체계상의 문제점과 과제들을 분석하고자 한다. 이를 위해 전략계획의 수립상의 특성을 근간으로 해서 설정한 분석기준에 따라 이들 요인별 현황과 문제점을 정리해서 살펴봄으로써 전략계획과 평가의 연계방안을 도출하고자 한다.
셋째, 자치단체 계획체제의 현황과 운용이나 제도상의 실태분석을 통해 문제점들을 파악하고, 이에 대하여 전략계획 이론상의 강조점들을 원용하여 개선방향을 제시하고자 한다.
넷째, 실제 자치단체에서 전략계획을 수립해서 적용할 수 있는 구체적 방안들을 검토하고자 한다. 이러한 방안을 기초로 전략계획 고려사항 또는 작성지침 형태로 활용할 수 있도록 하여 자치단체에서 실제 전략계획을 수립하는데 도움을 주고자 한다.
This study focuses on the construction of strategic planning for performance management in local government. The usefulness of strategic planning in local government is raised, but the actual discussion of application and construction of strategic planning is very rare.
In this study, we do a literature review on planning theories and planning-related reports including domestic and foreign case studies to build up theoretical and analytical framework. In addition, questionnaires were administered to local government officials in planning and evaluation department. In particular, we pay attention to the local authorities that have already set up and operates strategic planning.
We set up analytical standard based on the characteristics of strategic planning. Followings are the major findings of empirical analysis.
First, participation of the public as well as stakeholder is important. To increase participation of each sector, the chair of planning team would not only have a positive attitude in participation, but also present an actual participation plan describing the responsibilities and rights of the participants according to each planning procedure. It is necessary for the planning team to lead planning procedure as communicating with the advisory committee as well as the planning officers. The function and competence of planning commission needs to be strengthened. Activating relevant advisory committees including task force is also important. Regular meeting between planning team and local council is necessary to produce desirable plans and to implement the plans. The number of public hearing needs to be increased and the hearing needs to be more open and easy to participate.
Second, more careful consideration of environment needs to be taken. Establishing planning and public policy needs to consider changes of laws and regulations, economic indicators, and the goals and directions in the national level. It is fundamental conditions to consider economic changes of local, domestic, and international society. Moreover, forecasting population and technology change is one of important parts in the local strategic planning.
Third, it is necessary to give attention to the mission and an objective of organization because careful selection of planning issue is requested. Clearness, agreeability, importance, and urgentness are the criteria to select the good issues. Usually, city mayor, staffs, and members of planning team are related to the issues in planning. The chair of planning team, in particular, plays a leading role in selecting issues. With regard to the issue, direct approach to the issue itself has priority over the resolution of issue.
Fourth, it is important to have action plan and decision making priority. Important thing in local strategic planning is not for planning itself, but for implementing it. A detailed action plan by the principle is necessary. For example, a resource distribution plan is interconnected to a selected issues or strategy. Thus, action plan needs to be based on a broad planning process and budget plan. Mayor's consistent interests in the plan and civic society's support is pivotal to actualize local plans.
Fifth, it is desirable to connect self-evaluation with the strategic planning. So far, the strategic planning and evaluation has not connected yet, so it is a way to compose the evaluation index which follow the strategic planning.
In summary, this study attempts to find the general applicability of strategic planning. For the construction of strategic planning, this study suggests that local government pay attention to communication channel, political support, master plan, and long-term resource commitment.
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