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자체평가과정에서의 시민참여 활성화에 관한 기초연구

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영문제목 A Study on the Citizen Participation in the Process of Self-Evaluation in Local Governments
연구자 박해육, 류영아
발간연도 2006
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   국제적인 차원에서 많은 국가들이 1990년대부터 행정성과의 종합적 평가에 많은 관심을 가지게 되었으며, 대표적인 예로 미국을 들 수 있다. 미국의 연방정부는 정부성과및결과법(GPRA)의 제정과 더불어 성과평가를 체계적으로 실시하게 되었다. GPRA는 미국 연방정부의 전체부서를 대상으로 수행하려는 프로그램의 목적, 달성목표 및 측정목표를 설정하고, 이에 대한 결과를 설명하도록 의무를 부과하고 있다. GPRA는 정부에 대한 신뢰성 향상, 정책의 유효성과 국민에 대한 책임성의 향상, 행정서비스 향상, 정부관리의 개선 등을 주요목적으로 삼고 있다. GPRA가 실시된 지난 10년 동안 산출, 효율성, 고객서비스, 품질 등의 측면에서 많은 개선이 이루어진 것으로 나타났다.
   우리나라의 경우도 외환위기 이후로 성과관리에 대한 관심이 증대되었고, 민간부문 뿐만 아니라 공공부문에 걸쳐 광범위하게 확산되어 조직, 인사, 예산분야 뿐만 아니라 평가분야까지 다양한 성과관리제도를 도입하여 시행하고 있다. 특히, 평가분야는 상당히 확대되었으며, 목표관리제, 자체평가 이외에도 직무성과계약제, 균형성과표(Balanced Scorecard) 등과 같은 성과관리제도가 도입되어 운영되고 있다.
   국민의 정부 출범과 더불어 기존의 심사평가제도를 기관평가제도로 전환하였고, 2001년에는 ‘정부업무등의평가에관한기본법’의 제정으로 정부차원의 성과평가 추진체계를 확립하였을 뿐만 아니라 평가제도 정착의 기반을 제공하였다. 참여정부에 들어와서도 평가와 성과관리를 강조하는 정책기조가 그대로 이어져 감사원 산하에 ‘평가연구원’이 설립되었으며, 상당한 논란 끝에 ‘정부업무평가기본법’이 제정되어 2006년 4월부터 효력을 발휘하고 있다.
   ‘정부업무평가기본법’은 개별적이고 중복되는 평가제도를 통합하고, 자체평가를 국정평가의 근간으로 정하여 자율적인 평가역량을 강화하고, 국정전반에 걸친 통합성과관리 체계를 구축하는 것을 목표로 삼고 있다. 이 법의 제정으로 ‘정부업무등의평가에관한기본법’이 시행된 지 5년, 실제로 기관평가제를 도입한 지 7년 만에 통합평가체제로 전환하게 되는 계기가 되었다. 특히, 국정 전반에 걸쳐 성과관리가 강화되고, 평가제도의 통합 및 자체평가 중심의 평가를 시도하고 있다는 점에서 성과관리 및 평가 발전에 있어서 커다란 전기를 마련하게 되었다(김현구, 2006).
   성과관리가 강조되면서 일부 선진국에서 행정성과나 서비스에 대한 평가제도의 정착과 더불어 하나의 대안적 평가체계라고 볼 수 있는 시민주도적 평가제도가 도입되어 시행되고 있다. 시민주도적 평가제도가 큰 관심을 끄는 이유는 평가과정에 시민들의 주도적인 참여를 통하여 지방자치의 주인인 시민의 목소리를 들을 수 있는 주요 수단으로 인식되기 때문이다.
   우리나라의 경우도 무수히 많은 시민단체들이 곳곳에서 활동하고 있으며, 시민사회의 역량 및 세력의 강화로 인하여 시민들의 행정에 대한 요구가 점차적으로 증대되어 왔다. 이러한 행정환경의 변화에 있어서 주요 가치로 등장하는 것은 바로 행정의 대응성이며, 이를 확보하기 위한 가장 효과적인 장치가 시민참여라고 볼 수 있다. 평가과정에서의 시민들의 주도적인 참여는 행정의 대응성을 확보하고 시민참여를 정책, 사업, 시책 등에 대한 평가 수준까지 확대·적용할 수 있는 새로운 제도라고 볼 수 있다. 이러한 제도 도입의 최종 목적은 시민주도적 평가제도의 구축을 통하여 시민중심적 거버넌스을 구현하는 데에 있다.
   그러나 이러한 목적의 달성은 시민사회의 발전, 제도적 장치의 마련, 평가제도의 통합 및 조정을 통한 평가제도의 정착 및 발전 등 다양한 제도적 발전이 전제될 때에 가능하다고 볼 수 있다. 따라서 본 연구는 이러한 논의의 맥락 속에서 지방자치단체 자체평가과정에서의 시민참여 활성화 방안을 모색하기로 한다. 즉, 연구의 지향점은 시민주도적 평가제도를 도입하려는 데에 초점이 맞추어져 있는 것이 아니라 현재의 자체평가 시행에 있어서의 참여제도 개선에 중점을 두고 있다.
   본 연구의 목적을 달성하기 위한 연구의 주된 흐름을 요약하면 <그림 1-1> 같다. 우선적으로 성과평가 및 참여평가(participatory evaluation)에 대한 이론적 분석을 통하여 평가에 대한 이해와 더불어 평가과정에 대한 시민참여에 대해서 살펴보기로 한다. 둘째, 외국사례로서 미국, 일본 등의 평가시스템에 대해 살펴보고 이들 국가에서 성과측정 및 평가과정에서의 시민참여에 대해서 분석하기로 한다. 또한 우리나라에서의 평가과정에서의 시민참여에 대해서 살펴보고 그 특성을 분석하기로 한다. 셋째, 공무원과 시민들을 대상으로 설문조사를 실시하여 시민참여적 평가제도의 목적, 적용분야, 한계, 효과, 활성화 방안 등에 대해서 실증적으로 분석하기 한다. 마지막으로 성과관리 및 평가제도에 대한 이론적 논의와 실증분석을 근거로 자체평가과정에서의 시민참여 활성화 방안을 모색하기로 한다.  

  
  
  
  
    Many countries have interested in  comprehensive evaluation of the administrative performance in 1990s. The exemplary case would be the USA. The US federal government systematically implemented performance evaluation with the enactment of Government Performance and Results Act.
   In Korea, the interest in performance management has increased after the foreign currency crisis. As it extended to public sector as well as private sector, various performance management systems were introduced into the field of organization, human resource, budgeting, and even evaluation.  In particular, evaluation field expanded beyond Management by Objective (MBO) and self evaluation as to include performance management system like Performance Achievement Contract and Balanced Scorecard.
   In 2001, local governments executed self-evaluation with the enactment of 'Basic Law regarding the Evaluation of Governmental Business' and made considerable achievements in terms of  institutionalization. With the enactment of the 'Basic law regarding Governmental Business' in April, 2006, the importance of self-evaluation increased a lot. In the future, local governments will have the integrated performance management based on the self-evaluation results.
   Therefore, this study focused on how to activate the participation of the citizens in the self-evaluation of local governments. For this, we attempt to diagnose level of civil participation in self-evaluation and implement survey questionnaire to government officials and experts. Following paragraphs are brief overview of each chapter and results of analysis.
   First of all, Chapter II includes review of theories such as, types of civil participation, SWOT analysis, performance management and civil participation, and participatory evaluation. The reason we have theoretical review on the performance management and participatory evaluation is that self-evaluation is characterized by a tool of performance management  and a type of evaluation at the same time.  We have reviewed the legal foundation and the process of the self-evaluation.  With regard to the analysis of self-evaluation operation, we comprehensively reviewed the status of self-evaluation planning, implementation, post-management, and problems and improvement strategies.
   In Chapter III, we analyzed the examples of foreign country where civil participation has been active in the evaluation process. We first reviewed the case of Iowa state we have bench-marked considering adoption of citizen participatory self evaluation system. Then, in the case of Mie-hyeon, Japan, we reviewed characteristics and procedures of office business evaluation system.  Finally, in Korea, we analyzed civil monitoring system in Seoul Metropolitan government and Government Politics Evaluation System in Chungcheongnam-do. 
   For government officials' perception and attitude on citizen participation, we did a survey. We distributed the surveys to government officials in charge of evaluation, government officials in 5 local governments, and experts. In this survey, we tried to find out the necessity of citizen participation, methods, participation level, problems expected, impacts, diagnosis of importance and present situation.
   We can find the way to promote civil participation in terms of law and institution, foundation and capability, and operation.  First of all, three elements from legal and institutional perspective include new enactment of new civil participation legislation, expansion of evaluation committee, and enactment of local government regulations. Second, related to foundation and capabilities, we need to recruit capable personnel with specialty, to create evaluation organization, to develop capabilities through evaluation education, to construct and develop self-evaluation committee, and to have enough budget for evaluation. As for the evaluation operation, we can consider local government leader's commitment, designation of the customer service affairs as the target of the evaluation, utilization of satisfaction level as the performance evaluation index, publication of details of the self evaluation, and active utilization of evaluation results.  
   Finally, in Chapter V, we summarized the discussions above, sought the direction of participation, and made policy recommendations for active participation.   
  
  
  

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