기본연구과제

  
  
  
   우리나라는 지금까지 민선 11년의 지방자치 역사를 갖고 시도-시군구 2층형 자치계층체제에 의한 지방자치제도를 시행해 오고 있다. 그러나 과거 대륙법계에서 갖고 있던 일반법에 의해 획일적이고 경직된 지방자치제도를 운영해 왔기 때문에 점차 복잡다기해 지는 현대사회에서 지역적, 지리적인 특성 또는 지역주민의 다양한 요구를 적절히 고려하지 못하는 반쪽의 지방자치제도를 운영하고 있다.
   이에 21세기 세계화, 지방화 시대에는 현대 사회의 특성에 맞게 다원주의적 민주주의 실천 가치를 내포하고 있는 지방분권의 지속적인 촉진이 필요하고, 이의 직접적인 제도화를 위해서는 지역적 특성에 맞는 다양한 지방정부 행정조직과 운영 시스템이 활성화 될 필요성이 있다. 이러한 취지에서 참여정부의 지방분권 로드맵과 지방분권특별법상에서 지방민주주의 발전을 위한 우리나라 지방자치단체의 기관구성에 관한 다양화 방안 연구가 필요하다고 제안한 것도 바로 이 때문이라고 할 수 있다.
   사실상 지방자치 선진국이라고 할 수 있는 미국, 영국, 독일, 스페인, 이탈리아 등에서는 지역적 특색에 맞는 지방자치단체의 기관을 조직하고 운영하면서 직접민주주의 실체인 지방정부의 가치를 높여가고 있다. 그러나 우리나라는 지방자치가 실시된 이후 지금까지 기초자치단체와 광역자치단체 등 자치단체의 종류에 대한 구분 없이, 또는 지역마다의 인구규모와 상관없이 모든 자치단체에 대해서 크건 작건 획일적으로 자치단체의 장으로 대표되는 집행기관장(민선도지사, 광역시장, 일반시장, 군수, 자치구청장)과 주민의 직선에 의해 선출, 구성되는 지방의회 등 두 기관 상호간의 ‘견제와 균형의 원리’에 의한 기관대립 내지 기관분립 형태로만 운영되고 있다.
   그 결과 자치단체 내 두 기관 간에는 불균형적인 견제와 균형 원리가 작용하여, 주로 지방의회에 대해서 자치단체장의 권한이 상대적으로 크게 우위에 있게 됨으로써 불균형적이고 파행적인 기관운영상의 부작용을 종종 발생시킨 바 있다. 특히 기초자치단체와 광역자치단체간 또는 기초자치단체간에도 도시형 자치단체와 농촌형 자치단체간 경제규모와 인구, 노동력 및 재정력에 있어서도 상당한 차이가 발생하고 있기 때문에 이러한 변화된 행정환경에 맞는 기관구성 및 운영 시스템을 자치단체가 자율적으로 운영하지 못함으로써 파생시키게 되는 비효율성은 계량적 평가로도 가늠하기가 쉽지 않은 상황이다. 견제와 균형의 원리에서 볼 때, 단체장과 지방의회가 상호 대등한 위치에서 이 원리를 유지해야 하는 것이 기본이나 우리나라의 현행 법적 상황은 집행기관의 장에게 보다 더 우월한 권한을 부여하였기 때문에 계속해서 상당한 비생산적 상호갈등이 빈번하게 발생하고 있다.
   이러한 문제를 해결하기 위해서 본 연구는 우리나라 지방자치가 갖고 있는 제도 운영의 획일성에서 오는 여러 장애요인들을 살펴본 뒤, 지방자치 선진국에서 이미 여러 방식으로 활용되고 있는 지방정부의1) 다양한 기관구성 및 운영 모델을 분석하고자 한다. 이러한 분석 목적은 바로 우리나라가 갖고 있는 문제점에 대한 해결방향을 찾아보고자 하는 의도를 갖고 있으며, 이러한 해결방향의 모색은 궁극적으로 우리나라 지방자치단체 내부의 균형적인 자치권을 확장시켜 풀뿌리 직접민주제도의 본래적 의도가 담긴 지방수준에서의 또 다른 풀뿌리 대의제도의 발전을 도모하자는데 그 목적이 있다.