기본연구과제

   정부활동의 성과측정을 강조하는 세계적 추세와 우리 사회의 발전 방향을 고려할 때 지방자치단체 활동에 대한 성과측정 문제는 이제 실천성을 담보할 수 있는 제도적 장치와 정책수단을 바탕으로 접근되어야 할 상황에 이르렀다. 이를 위해서는 지방자치단체들이 예산의 편성에서부터 예산집행, 집행에 대한 성과측정 그리고 성과측정 결과의 다음 예산 반영에 이르는 전 예산과정에 걸쳐 운영의 효율을 도모할 수 있도록 노력을 경주해야 하고 중앙정부는 이에 필요한 예산회계제도의 기틀을 개선해주어야 한다.다시 말해 행정활동에 소요되는 비용 관련정보를 구체적으로 제공하는 역할을 하는 예산회계제도가 체계적으로 정비되어야만 비로소 정부활동에 소요되는 비용정보를 다각도에서 객관적으로 제시할 수 있고 이를 토대로 정부운영의 산출물 내지 성과를 측정해볼 수 있다. 그러나, 우리 나라의 현실은 성과지표의 개발과 적용에는 많은 관심과 노력을 두는 반면 행정활동의 수행에 소요된 제반 비용과 예산을 파악하는 문제에 대하여는 상대적으로 소홀히 다루는 경향이 있다. 이 경우 비용정보가 제대로 파악될 수 없다면 진정한 의미에서의 성과측정이 이루어질 수 없다. 본 연구는 이러한 현실 상황을 종합적으로 인식하면서 성과측정 이론과 지방예산회계제도의 실태분석을 토대로 성과측정을 위한 예산회계제도의 기반정비방안을 모색하는데 그 목적을 두고 있다. 우리 나라의 현행 지방자치단체 예산회계제도는 정부활동에 관한 성과를 측정하는데 요구되는 기반을 제대로 구비하지 못하고 있으며, 구체적으로 성과측정과 관련하여 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. (1) 현행 지방자치단체 예산회계제도는 성과측정에 필요한 투입비용 정보를 적절히 제공해주지 못하고 있다. 행정활동의 비용과 수익을 체계적으로 측정해주는 예산회계장치가 없는 상태에서는 재무성과를 객관적으로 측정할 수 없다. (2) 현행 예산제도는 경상지출과 자본지출의 구분이 없어 사실상 예산집행의 성과를 측정하는데 기본제약이 존재한다. 즉, 내구성 자산의 구입이나 자본투자를 다루는 자본예산과 인건비 등 일반 행정활동에 필요한 경비를 다루는 경상예산을 분리해서 관리하는 시스템을 갖고 있지 못하는 점도 성과측정에 부정적인 제약으로 작용한다. 이 경우 정확한 비용과 혜택을 측정할 수가 없고 객관적인 성과측정이 불가능하다. (3) 예산제도와 함께 현행 회계제도는 현금주의 단식부기 방식으로 운영되어 비용・수익 개념이 없으며 감가상각비 등이 제외되어 있어 성과측정에 한계가 있다. (4) 예산편성시의 비용관련 정보가 결산과목에 표시되지 않으며 예산서와 결산서의 작성양식이 상이하여, 예산편성 정보와 결산회계 정보간에 연계성이 결여되어 예산과 실적의 비교분석은 물론 정부운영의 실적과 성과를 파악하기 곤란하다. 본 연구는 이러한 문제점을 종합적으로 인식하고 성과측정과 관련한 제반 이론과 외국사례 그리고 지방자치단체의 예산회계제도에 대한 실태분석을 토대로 우리의 실정에 적절하다고 판단되는 정책대안을 제시하는데 중점을 두었다. 정책대안은 다음과 같은 기본방향에서 접근되었다. 첫째, 예산회계제도의 개선을 거시적이고 종합적인 관점에서 추진해나간다. 즉, 지방자치단체 활동의 성과를 측정할 수 있는 성과중심예산(result-oriented budget) 체제의 도입에 초점을 두되, 자본예산제도의 도입, 통합재정제도, 발생주의 복식부기제도의 도입문제를 종합적으로 고려하는 거시적 접근방안을 모색한다. 둘째, 예산회계제도로부터 얻을 수 있는 재정성과정보의 유용성과 효과성을 극대화시키는 방향에서 정책대안을 모색한다. 구체적으로, 지방자치단체의 운영에 직·간접적으로 관계된 이해관계자(지역주민, 납세자, 의회, 공무원, 기업, 투자자, 시민단체)들이 필요로 하는 유용한 재무정보를 제공하고, 내부관리 및 정책결정 과정에서 중요한 판단준거를 제공할 수 있는 방향으로 예산회계제도의 변화를 모색하고 있다. 셋째, OECD 국가 등 선진국의 추이와 보조를 같이 하는 예산회계제도의 개선을 모색해 나간다. 즉, 정부의 예산회계제도와 재정관련 통계는 적어도 IMF, OECD, UN 등 국제기구가 요구하는 수준과 경향을 충족할 수 있는 방향에서 접근방안을 모색하고자 노력하고 있다. 넷째, 성과를 측정하는 수단과 방법이 잘 개발되더라도 측정대상(사업, 조직 등)과 관련된 예산회계정보가 제대로 입수되고 연계되지 않는다면 온전한 성과측정이 이루어질 수가 없다는 점에서, 성과측정 수단과 예산회계제도의 연계성을 극대화시키는 방향에 연구의 중점을 두고 있다. 다섯째, 성과측정을 목적으로 예산제도를 정비하는 방안은 시급성과 현실 여건의 변화 가능성을 기준으로 장・단기로 구분 접근해나간다. 예컨대, 자본예산제도 및 복식부기제도의 도입은 예산회계의 구조변화를 가져오는 중장기 차원의 대안이며, 사업단위 중심의 예산과목조정 및 예산과 결산정보의 연계 강화방안 등은 단기적 접근에 해당한다. 이와 같은 기본방향 아래 본 연구에서 제시하고 있는 성과측정을 위한 지방예산회계제도의 기반정비방안을 종합 정리하면 다음과 같다. (1) 성과측정을 위한 예산과목체계의 조정이 필요하다. 예산과목구조를 개선하는 과정에서는 자치단체 행정활동의 특성을 고려하면서 성과를 측정하는 기본단위를 선정하는 문제가 중요하다. 기본단위로서 사업단위(또는 프로그램 단위)와 조직단위를 상정할 수 있으나, 현행 예산회계제도를 고려할 때 성과측정을 위한 예산과목의 기본단위는 사업단위를 중심점으로 하는 것이 합리적이다. 이 경우 사업단위 예산과목의 설정은 현실적으로 2가지 대안을 고려해 볼 수 있다. 즉, ① 현행 세출예산과목구분의 세항과 세세항 사이에 사업단위를 두는 대안과 ② 세세항을 없애는 대신 세항과 목 사이에 사업단위를 추가로 삽입하는 방안을 고려할 수 있다. (2) 예산편성과 회계결산 정보간의 연계를 강화하여야 한다. 현재 예산편성 단계에서는 각 사업별로 사업총액과 비용내역에 관한 정보가 생성이 되지만 이들 내역이 예산서나 예산정보시스템에는 포함되지 않고 있으며, 결산서의 작성방식이 예산서의 작성방식과 달라 세부적으로 계획과 성과를 비교하기가 곤란하다. 예산편성과 회계결산간의 현상 및 연계 필요성에 비추어 그 대안으로는 ① 현행 예산서 체계를 유지하는 가운데 각 사업별로 비용 내역이 분산 표시되고 있는 항목에 대하여 사업을 중심점으로 하여 동일사업과 관련된 비용에 대하여는 동일한 코드번호를 부여하고 전산시스템을 통해 사업비용을 추출하는 방법, ② 예산편성 단계에서 제공되는 사업비 관련 비용정보를 예산서와 별도로 산출하는 방법, ③ 예산시스템을 변경하여 하나의 사업에 소요되는 총비용을 동일과목에 표시하는 방법 등을 고려할 수 있다. (3) 장기적 관점에서 성과측정을 위해 지방예산회계에 자본예산제도를 도입하는 것이 필요하다. 접근방법은 기존 예산회계의 틀을 인정하는 범위에서 변화를 모색하는 단기 대안과 기존제도의 틀과 구조를 근본적으로 변화시키는 중장기 대안으로 구분할 수 있다. 전자의 경우 자본예산의 세입과목을 지방세수입, 사업수입, 이전수입, 채무수입으로 구분하고, 세출과목을 경상지출, 자본지출, 이전지출, 채무상환으로 구분하는 것이다. 후자의 경우는 현행 예산체제의 기본 틀을 ①일반회계, ②특별회계, ③자본투자회계, ④채무회계, ⑤내부거래회계의 구조로 변화시키면서 자본예산제도를 도입하는 방안을 모색할 수 있다. (4) 현행 현금주의 단식부기 회계방식을 발생주의 복식부기 제도로 전환할 것이 요구된다. 현행 예산회계제도는 현금주의 단식부기로 인해 비용의 산정에서 실제 행정활동에 사용되는 진정한 비용을 정확히 포착해주지 못하고, 거래의 성격에 따라 자산항목, 부채항목, 수익항목, 비용항목으로 분류하지 않고 모든 거래를 수입・지출회계로 처리하고 있어 자산과 부채의 증감 및 수익과 비용의 발생에 의한 인식이 이루어지지 않고 있다. 따라서 투입비용을 합리적으로 산정하고 감가상각비 등을 포함하여 비용정보를 산출하기 위해서는 발생주의에 기초한 복식부기제도를 도입하는 것이 바람직하다. (5) 성과측정을 위한 재정분석전산시스템을 구축하는 것이 요청된다. 이는 현행 재정진단제도에서 사용하는 기존의 10대 지표를 포함하여 사업별 예산 및 자본예산의 도입에 따른 사업별 분석지표를 추가하고, 복식부기제도의 도입에 따른 경영성과 측면에서의 분석지표를 추가하는 방안을 고려할 수 있다. 이와 같은 재정분석시스템은 통합재정분석과 연계・구축함으로써 각종 회계・기금을 망라한 통합적인 재정순계규모의 파악이 가능하도록 하여야 한다.