기본연구과제

도시재정지출의 효과분석 및 개선방안 도시정부의 행정은 재정수입, 재정지출 및 경제활동과 서로간에 상호순환적 인과관계로 직접적으로 관련을 맺고 있다. 즉 수입은 기본적으로 해당 도시의 경제적 능력에 크게 의존하며 지출은 재정수입에 따라 결정되고 도시 경제활동은 재정지출에 영향을 받는 순환의 고리로 연결되어 있다. 이때 수입에 영향을 미치는 구체적 요인을 탐색하고 영향의 정도를 추정하는 연구를 수입결정론(revenue determinant theory)이라고 하고 각 예산항목별 지출(expenditure)의 규모에 영향을 미치는 구체적 요인에 관한 연구를 통칭하여 지출결정론(expenditure determinant theory)이라고 부르며 지출된 예산이 도시경제활동 또는 궁극적으로 삶의 질(quality of life)의 향상에 어떠한 효과를 미치는지에 대한 검토가 성과측정(performance evaluation)이다. 본 연구는 우리 나라 도시재정지출이 얼마나 효과적으로 집행되고 있는지를 실증적으로 분석, 평가하고자 하는 시도로써 일종의 성과측정의 영역에 속하는 연구이며 지출효과론에 이론적 근거를 두고 있다. 그 동안 도시(지방)재정에 관한 기존의 연구는 주로 도시정부의 수입에 관심이 집중되어 왔으며 상대적으로 정부활동의 정책적 표현이라 할 수 있는 지출에 대한 관심은 미흡한 편이었다. 또한 지출에 관련된 기존연구도 역시 지출결정에 영향을 미치는 변수 및 각 변수별 지출에 영향을 미치는 정도를 측정해 보려는데 주로 연구의 초점을 두고 있어 지출효과측면의 연구는 부진한 상태에 머무르고 있다. 본 연구는 재정지출이 지출목적에 어느 정도 충실하고 있는지를 검토하려는 일종의 지출효과론의 새로운 시도라는 점에서 큰 의의를 갖는다. 자치단체의 재정은 기본적으로 수입을 확보하고 예산활동을 통해서 지출을 결정, 집행하는 데 목적이 있지만 수입과 지출의 결정이 제대로 이루어지기 위해서는 지출이 당초에 의도한 대로 결과를 가져와서 수입과 지출의 결정에 긍정적으로 환류되는 호순환 관계를 형성해야 한다. 이런 점에서 본 연구는 각 도시정부의 재정지출이 구체적으로 어떠한 효과를 수반하게 되는지를 파악하여 도시재정지출의 정책적 의미를 검토하는데 주 목적을 두고 있다. 아울러 분석결과의 지역간 비교를 통하여 순수한 재정지출이외 지출효과에 영향을 미치는 변수개입의 가능성을 검토하고 궁극적으로 도시정부의 지출성과의 분석과정을 통해서 지출효과를 측정하는 방법론을 제시하고 있다. 또한 연구의 부수적인 목적으로써 지출효과분석의 시사점과 기존 관련연구의 논의를 바탕으로 재정지출의 효과성을 제고하는 정책대안을 제시함으로써 정책연구로써의 활용도를 높이고자 하였다. 본 연구는 재정지출과 재정지출성과 사이의 관계에 대한 통계학적 추정과 해석이 연구의 핵심 내용을 구성하고 있다. 따라서 지출 및 지출성과라는 두 가지 개념적 변수의 규정이 중요한 선결과제이며 그에 따라 자료와 분석모형이 의존하고 있다. 본 연구에서는 연구 목적상 미시적 접근을 채택하여 지출성과지표로서 도시관련자료중 8개 지표를 대용변수로 사용하였으며 지출지표는 세출과목에서 관을 기준으로 분석의 의미가 있다고 판단되는 6개의 기능변수를 선정하였다. 도시재정지출의 효과를 실증적으로 측정, 평가하기 위하여 통계적 검정모형을 채택하고 있는 바, 단년도 자료를 활용한 다중회귀분석 및 횡단면-시계열 결합 자료를 활용한 회귀분석을 모두 활용하고 있다. 모형추정방법으로는 자료의 성격상 추정모형이 연립방정식의 형태를 갖추고 있으므로 모형의 구조상 단일방정식 추정법과 전체방정식 추정법을 동시에 활용하였다. 즉 2SLS(Two Stage Least Squares)를 주로 활용하되 분석결과의 질에 따라 LIML(Limited Information Maximum Likelihood), FIML(Full Information Maximum Likelihood), SUR(Seemingly Unrelated Regression) 또는 3SLS(Three Stage Least Squares)도 활용하여 모형추정의 정확성을 극대화하려고 노력하였다. 모형의 추정결과, 사회보장비, 경제개발비, 주택 및 지역사회개발비, 교육문화비 등은 제한적 범위 내에서 일정한 역할을 담당하고 있는 것으로 나타난 반면 교통관리비, 보건위생비 등은 통계적 유의성이 확보되지 못하였다. 전체적으로 볼 때, 공공서비스의 역할은 제한적인 것으로 나타났다고 할 수 있다. 그 이유를 추정해 보면 첫째, 본질적인 측면에서 인건비가 대부분인 공공서비스의 특성상 지출효과가 미흡하다는 것은 어쩌면 당연한 결과로도 볼 수 있다. 둘째, 예산과 성과가 연계되지 않은 관계로 활용된 자료가 서비스 제공 현황을 정확히 반영하지 못할 가능성도 예상할 수 있다. 마지막으로 분석 방법에서 나타날 수 있는 문제를 생각할 수 있는데 이는 향후 더욱 관심을 가져야 할 부분이라고 판단된다. 첫 번째 문제와 관련한 개선방안은 공공부문의 근본적 경쟁력 확보이외에는 찾기 힘들 것으로 추정되며 세 번째 문제와 관련된 개선방안은 추가적인 후속연구에 의해 충분히 보완될 수 있으리라고 보여진다. 두 번째 문제, 즉 예산이 성과와 연계되지 않음으로써 성과측정이 본질적으로 어려운 부분은 정책적 조치에 의해 충분히 개선될 수 있다고 판단된다. 분석의 결과 재정지출의 효과가 제한적으로 유의미하게 도출된 가장 큰 이유는 아마도 지출항목에서 본래 의도한 것과 다른 분야에 지출이 많이 이루어진 측면이 크게 작용하지 않았나 추정된다. 본 연구는 이러한 면을 고려하여 다음과 같은 몇 가지 정책건의를 제시하고 있다. 첫째, 긴축재정구도하에서는 무엇보다 재정지출의 투자전략의 전환이 필요하다. 따라서 우선 투자사업의 우선순위를 재평가하여 전략사업 중심으로 투자를 집중시켜야 하며 소비성 지출을 생산적 방향으로 전환하여 재정투자의 실질적 효과를 증대시키는 전략이 필요하다. 아울러 현행 투자정책을 융통성있게 전환하여 공공시설의 지리적 파급효과를 기준으로 하는 광역공급체계의 구축을 통해 투자의 규모경제를 확보할 필요가 있다. 둘째, 예산운영의 비효율은 해당 기관 또는 공무원의 무능력이나 비리 등과 같은 개인적 시각에서 접근하기보다는 보다 구조적이고 근본적인 해결책이 모색되어야 할 시점에 와 있다. 따라서 선진국에서 활발하게 연구, 적용하고 있는 성과중심예산제도의 도입을 적극적으로 모색하여 성과와 예산을 연계시키는 방안이 추진되어야 한다. 셋째, 재정지출의 효과성을 높이기 위해서는 무엇보다도 제도화된 투자사업평가체계하에서 과학적인 평가와 심사를 거쳐 사업의 우선순위가 결정되어야 한다. 이를 위해 투자결정단계, 집행단계, 사후단계의 현행 평가체계를 실효성있게 개선하는 작업이 이루어져야 한다. 즉 투융자심사제도, 심사평가제도 등 현행제도를 개선하고 다부문 복수사업간 평가제도, 사업재평가제도 및 성과공시제도 등의 도입을 적극 추진한다. 넷째, 자치단체가 타 기관과의 계약을 통해서 공공서비스의 공급기능을 외부에 위탁하거나 그 서비스의 생산을 외주에 의존하는 아웃소싱 전략을 채택하여 조직의 핵심역량을 강화하고 비용을 절감하며 특수분야에 대한 기술축적을 통한 관련사업분야의 활성화를 도모하는 경영전략을 강구해야 한다. 다섯째, 자치단체의 재정지출의 책무성은 물론, 투명성, 효율성, 효과성을 제고하기 위해서는 재정개혁 차원에서 발생주의에 기초한 복식부기제도(double entry booking system) 등 기업회계제도의 도입을 적극적으로 검토, 도입할 필요가 있으며 회계의 인식기준과 재무보고서 양식 등의 선진화가 이루어져야 한다