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인구감소 대응을 위한 지방행정체제 개편 및 협력제도 강화방안 연구

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영문제목 A Study on Reforming the Local Administrative System and Strengthening Cooperation to Address Population Decline in Korea
연구자 전대욱, 권오철, 김필
발간연도 2023
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본 연구는 지역 인구감소와 지방소멸의 대응을 위하여 다양한 분석을 통해 자치분권 제도의 변화 방향을 다루었다. 인구감소대응을 위한 자치분권 제도로서 지방행정에 있어서 행정구역 및 계층, 지방자치단체의 기능 등 지방행정체제의 변화방향에 초점을 두었으며, 이와 관련된 중요한 제도로서 자치단체간 협력제도의 활용방안의 모색을 통해 인구감소대응 등 미래환경의 변화에 맞는 제도적 발전방향을 제시하였다.
   우선 지역 인구감소 및 지방소멸의 제도적 대응과 관련하여, 관련된 개념적·제도적 접근을 통해 연구의 분석틀을 제시하였다. 지역 인구감소 및 이동에 관한 이론적 논의를 제시하였고, 지역 인구감소와 지방행정으로의 영향 등 지역 인구감소 현상과 제도적 영향요인에 관하여 논의하였다. 아울러 이에 대한 대응으로서의 국가 정책적 동향과 그 일환으로서의 지방행정체제 개편의 필요성과 현재까지의 추진상황 및 미래 방향 등에 관한 논의를 제시하였다. 이를 통해, 지역 인구감소 및 지방소멸 대응을 위한 완화정책 및 적응정책의 견지에서 자치단체의 대응전략을 논하였고, 본 연구의 프레임워크를 제시하였다.
   본 연구의 첫 번째 소주제는 지방행정체제의 구성요소로서의 지방행정 계층 및 구역으로, 인구감소대응을 위하여 향후 관련 제도의 발전방안을 제시하였다. 정책동향에 대한 분석과 문헌연구 및 사례분석 등을 기반으로, 행정체제개편에 관한 이론적인 흐름의 분석은 물론, 체제개편 과정, 특히 계층·구역의 획정, 구역 개편 등의 발전과정을 분석하였다. 이를 통해, 체제개편 방향 및 광역·기초단위의 개편(안), 관련된 법제개선안 등을 논하였다.
   광역단위의 체제개편은 현실적인 통합대상인 광역시와 도의 통합을 중심으로 (통합)광역단체-직접수행, (통합)광역단체-행정청 및 일반시 전환의 세 가지 모형 등을 도출하였으며, 기초단위에서는, 인구감소지역 군의 경우 광역관리 사무는 도에 위탁하여 수행하는 기능개편 모형과, 구역통합이 어려운 경우 군의 협력기구 설치를 통한 광역계획·관리기능 공동수행 모형 등을 도출하였다. 자치구의 경우 광역통합에 의한 기능수행체계에 따라 기존 자치구 유지, 행정구 전환, 준자치구 논의 등을 제시하였다.
   두 번째 소주제는 인구감소대응을 위한 기능재배분에 관한 논의이다. 자치단체의 기능·사무와 관련된 선행연구 분석 및 제도적 논의를 바탕으로 설문조사를 수행하였다. 설문조사는 89개 인구감소지역의 인구감소대응 담당 공무원을 대상으로 수행하여 44부의 유효응답을 기반으로 결과를 도출하였다. 조사결과에 기반하여 인구감소가 지방행정의 주요 기능에 미치는 영향을 파악하고, 기능재배분의 원칙 및 주요 기능별 재배분의 방안 등을 제시하였다.
   보건·복지, 일반행정 등의 분야는 인구감소로 인한 업무량과 난이도의 증가를 예상하고 있었으며, 산업경제 및 문화·관광·체육 등은 주민 삶의 질에 미치는 영향이 큰 기능으로 제시되었다. 지역맞춤형 분권제도를 통해 지역 여건에 맞는 자치단체의 기능수행이 요구되며, 정부수준간 수직적·수평적 거버넌스를 통해 제 기능의 효율적 수행이 필요하다는 인식이 지배적이었다. 이러한 결과에 따라 각 기능별로 미래지향적인 기능재배분의 필요성 등을 논의한다.
   세 번째 소주제는 지방행정체제와 관련되어 전술한 수직적·수평적 거버넌스에 대한 보다 구체적인 논의로서, 지방자치단체간 협력제도의 활용을 통한 인구감소대응에 관한 논의이다. 전술한 설문조사를 통해 도출한 시사점은 다음과 같다.
   첫째, 지자체 간 협력은 상황적응적으로 추진되고 책임성 확보의 전략적 추진이 필요하며, 둘째, 인구감소대응 차원에서 광역-기초간 수직적 협력체계를 지향할 필요가 있다. 셋째, 인구감소와 관련된 다수의 서비스 묶음을 대상으로 한 협력이 필요하며, 넷째, 의료·건강 인프라 조성, 보육 여건 개선, 지역 경제 활력 등에 대하여 우선적인 협력 제도의 접근이 필요하다. 다섯째, 인구감소 완화정책을 위해서는 중앙-광역간, 적응정책을 위해서는 광역-기초간 협력이 중요하므로, 협력주체에 대한 명확화가 요구되며, 여섯째, 협력방식으로는 구조적 효율화보다는 사업별로 기능적 효율화를 추구할 필요가 있다는 점 등이다.
   본 연구의 의의는 인구감소라는 메가트렌드에도 불구하고 프로그램 위주의 재정사업으로 점철된 우리나라의 대응정책에 있어서 지방분권 제도의 개선을 통한 지역맞춤형 발전기반을 조성하는 새로운 대응방안에 관한 논의를 제시하고 있다는 점이다. 지방자치제도를 규정하는 법제의 경직성을 극복하고 미래지향적인 방분권과 지방분권형 균형발전의 구현을 위한 전략적 변화와 제도적 유연성의 확보를 위한 기초자료로서 본 연구의 가치를 논할 수 있다.
This study aims to explore avenues for reforming the local governance system to effectively address the challenges posed by regional population decline and the phenomenon often referred to as “local extinction”.
   Among various potential measures, this study concentrates on the Local Administrative System (LAS), including aspects such as administrative divisions, tiers, and the functions of local autonomous entities. Moreover, this study proposes a development direction for institutional responses that align with future population decline by exploring the utilization of CSALG (Cooperation Systems Among Local/Regional Governments). It explores potential methods to foster cooperation among local autonomous entities (or local/regional government entities) and proposes measures to enhance the system, enabling effective responses to future changes such as population decline.
   First, it presents theoretical discussions on the phenomena of population decline and migration, accompanied by an examination of the impact of regional population decrease on local administration and the institutional factors influencing this phenomenon. Furthermore, this study examines the national policy trends implemented in response to these issues, highlighting the necessity of reforming the Local Administrative System (LAS). It also explores potential avenues for improving this system to effectively address these changes.
   Through an analysis of theoretical and conceptual discussions, along with policy trends, this study explores response strategies for local/regional governments within the context of mitigation and adaptation policies to counter population decline and local extinction. It proposes an analytical framework to guide the research in developing and implementing such strategies.
   The first section of this study focuses on administrative tiers and areas as fundamental elements of the Local Administrative System (LAS). Through analyses of policy trends, literature reviews, and case studies, this research investigates the flow of theoretical discussions regarding administrative system reforms. It also empirically examines how administrative tiers and areas are delineated and how areas are restructured.
   Through these analyses, the study proposes directions for LAS reform and outlines necessary legislative improvements to support these changes effectively.
   The reform of the LAS at metropolitan/provincial level, with a focus on the integration of administrative areas, yielded three primary models: 1) the integration of administrative functions between metropolitan and provincial governments 2) the creation of administrative agencies within these governments, and 3) the establishment of general cities.. At the city/county level, this study proposes restructuring models that involve delegating regional administrative tasks to provincial governments in regions undergoing population decline. Additionally, for areas where integration poses challenges, the study suggests establishing cooperative entities to collaboratively undertake regional planning and management functions. . Additionally, the study explored the reform of autonomous districts within metropolitan governance, discussing options such as maintaining the current status of autonomous districts, transitioning to administrative districts, and considering semi-autonomous district models. The second section addresses the reallocation of functions to respond to population decline and its resulting local extinction. It examines the reallocation of functions as a strategy in response to population decline. This study conducted a survey to explore the scope and direction of functional reallocation aimed at addressing regional population decline and its resulting local extinction. The survey focused on functions within areas affected by population decreases.
   This was based on the analysis of prior research and institutional discussions concerning the functions and affairs of local governments.
   The survey targeted public officials responsible for addressing population decline and local extinction in 89 affected areas, yielding 44 valid responses.
   Based on the survey, the study identified the impact of population decrease on the principal functions of local administration and proposed principles and strategies for the reallocation of these major functions. Areas such as health and welfare, and general administration, were anticipated to experience increased workloads and task difficulty due to population decline, while sectors like industrial economy, culture, tourism, and sports were highlighted for their significant impact on the quality of life for residents.
   The findings underscored the necessity for function reallocation tailored to the specific conditions of local governments, advocating for efficient function performance through both vertical and horizontal governance across different government levels. The third subtopic provides a more detailed discussion on vertical and horizontal governance related to the Local Administrative System (LAS), specifically focusing on utilizing Cooperation Systems among Local/Regional Governments (CSALG) to respond to population decline. Drawing on relevant theories, prior research, and insights from the survey, the study outlines strategies to activate these cooperation systems..
   The key findings and implications from the survey regarding these strategies include: (1) Adaptive and Strategically Driven Cooperation: Local cooperation should be contextually adapted and strategically implemented to ensure accountability, (2) Vertical Cooperation for Population Decline Response: A vertically integrated cooperation system between metropolitan/provincial and city/county levels is deemed necessary for addressing population decline, (3) Cooperation Across Multiple Service Bundles: Cooperation is essential across various service bundles that are related to population decline, (4) Priority Functional Areas for Cooperation: Cooperation should be prioritized in areas such as establishing healthcare infrastructure, improving childcare conditions, and enhancing local economic vitality, (5) Clarity in Cooperation Entities: There is a need for clear identification of cooperation entities, distinguishing between central-regional and regional-local cooperation for mitigation and adaptation policies regarding population decline, respectively, (6) Efficiency through Functional Collaboration: The study suggests pursuing collaboration mechanisms that emphasize functional efficiency over structural efficiency, advocating for administrative agreements for project-specific collaboration.
   The significance of this study lies in proposing a new approach to address the challenges posed by population decline. While Korea’s previous policy responses to these issues were mainly dominated by program-centric fiscal projects, this study distinguishes itself by advocating for improvements to the local decentralization system, tailored to regional needs. It discusses overcoming the rigidity of laws governing the local autonomy system, providing foundational data for strategic changes and securing institutional flexibility aimed at realizing future-oriented decentralization and balanced regional development. This research holds value in laying the groundwork for strategic and institutional shifts necessary for implementing locally tailored decentralization and achieving balanced development, moving beyond the constraints of existing legislation.

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