기본연구과제

  
   都市自治團體 財政隔差 決定要因分析과 改善方案
   연 구 자: 서정섭
   연구기간: 1996. 10 - 1997. 2
   의뢰기관: 연구원
    
   Ⅰ. 연 구 목 적
    현재 기초 도시자치단체간에는 도시경제력의 격차로 인한 세원의 격차로 시세수입의 격차 뿐만 아니라 기타 세외수입의 격차가 발생한다. 이와 같은 도시재정능력의 격차를 완화하고 부족재원을 보충하기 위하여 중앙정부는 도시자치단체에 대하여 재정조정을 하는데, 현재 우리나라는 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등의 형태로 재원을 지원하고 있다. 그러나 이러한 재원지원이 있다하더라도 재정조정재원의 총량한정('cap' to the total amount) 및 재정조정제도의 불완전 등으로 인해 재원보충기능이나 재정격차완화기능을 충분히 할 수 없을 경우도 있으며, 또한 경우에 따라서는 재원지원의 형태에 따라 도시자치단체간의 재정격차를 오히려 심화시킬 수도 있다. 세원불균형으로 발생한 세수의 격차에 대하여 재정조정의 과정을 거쳐 최종적으로 도시자치단체간 재원격차를 어느정도로 완화시키느냐가 관건이다. 그러기 위해서는 재정격차를 발생시키는 중요요인이 무엇인가를 밝혀 이에 대한 적절한 개선이 요구된다고 할 수 있다. 이에 본 연구에서는 대도시를 제외한 중소도시인 기초 도시자치단체를 중심으로 재정격차의 실태, 발생요인 및 과정, 그리고 완화방안을 검토함을 목적으로 하고 있다.
   Ⅱ. 정 책 건 의
    본 연구에서는 도시간 재정격차완화의 기본방향으로 재원배분의 형평성, 도시간 균형개발, 낙후도시의 특별재정지원 등을 원칙으로 하였으며, 그 구체적인 방안 모색에 있어서는 재정조정 및 낙후도시 특별재정지원의 대안으로 접근하였다. 본 연구에서 대안으로 제시한 재정조정의 주체, 기준, 방법, 재원은 <표>와 같다. <표> 재정격차의 완화방안(재정조정 중심) 주체 기 준 방 법 재 원 중앙 정부 부족재원보충 -지방교부세 재원규모확대 지방교부세 수평적재정조정 -재정인세티브제 보완 -재정능력기준 차등보조강화 국고보조금 지방양여금 도비보조금 특별재정지원 -낙후도시 특별재정지원 광역 단체 (도) 수평적재정조정 -보조사업 재정능력기준 경비 부담 -인센티브제 보완 -도세의 재정조정재원화 검토 도 세 ⼑ 지방교부세의 재원규모를 확대하여야 할 것이다. 지방자치제의 실시로 국가사무의 지속적인 지방이양, 국가직 공무원의 지방직화, 지방단위 SOC사업의 추진, 지역개발 사업 등으로 재정수요가 팽창되고 있다. 이에 일각에서는 법정교부율을 15%정도로 상향 조정하자는 주장이 있다. 그러나 지방교부세 재원의 적정규모는 논외로 하더라도 내국세의 15%정도로는 재원보전 및 재정형평화기능을 제대로 수행하기 부족하다. 지방교부세의 기능이 최근에 미약해졌다는 점을 고려하여 볼 때 지방교부세의 법정교부율은 내국세의 18% 정도가 유지되어야 할 필요가 있다고 본다. ⼑ [재정인세티브제]의 운영이 개선되어야 하며, 재원조달방안이 강구되어야 할 것이다. 자치단체의 부족재원보충 및 재정형평화 기능을 담당한 보통교부세를 그 재원으로 할 경우 보통교부세의 규모가 그만큼 축소되어 재정능력이 취약한 단체에 재정적불이익을 가져와 재정불균등을 심화시킬 수도 있다. 이의 운영개선 및 재원조치가 선행되어야 할 것이다. 우선 [총정원]기준, 예산절감기준, 징세노력기준, 자주재원 확보 및 국가시책 관리기준을 평가할 때 자치단체의 재정능력을 고려하여야 할 것이다. 그리고 재정인세티브제의 재원은 현재의 재정형평화 기능 재원인 보통교부세의 재원규모를 축소시키지 않는 범위내에서 재원을 마련하여 시행할 필요가 있다. 그 대안으로 특별교부세의 일정부분, 지방교부세의 재원규모를 확대하여 그 일정분 및 별도의 재원을 마련하는 방안을 고려할 수 있을 것이다. ⼑ 국고보조사업의 차등보조가 강화되어야 할 것이다. 현재 지방양여금사업의 경우 중앙정부, 광역단체과 기초단체간의 지방비부담이 획일적으로 운영되고 있고, 국고보조금사업의 경우에는 차등보조율을 적용할 수 있도록 규정하고 있으나 잘 시행되지 않고 있다. 사업별 보조율을 전국적, 획일적으로 적용치 말고 재정능력을 감안한 차등보조가 시행되어야 할 것이다. 지방양여금이나 국고보조금사업에 대하여 지방비부담비율을 대폭적으로 차등화할 필요가 있다. 예를들면, 재정능력의 차이 또는 도시발전도에 따라 몇 등급으로 나누어 유사사업의 경우에 일정율 이상에서 차등지원하는 방안을 검토할 수 있을 것이다. ⼑ 낙후도시에 대한 특별재정지원이 있어야 할 것이다. 낙후도시는 자력으로 경제회생에 의한 도시재정능력의 향상이 곤란하다. 이들 도시에 대하여는 경제회생조치를 위해 국가의 특별재정지원이 뒤따라야 할 것이다. 예를들면, 지방양여금, 국고보조금사업에 있어서 취약한 재정능력 및 낙후도시라는 점을 감안하여 100%의 보조사업을 시행하는 것도 전국 도시의 균형개발이라는 차원에서 바람직 할 것이다. 그리고 낙후도시에 대하여는 재정진단을 통한 재정건전화관리제도를 도입·시행할 필요도 있다고 본다. ⼑ 광역단체(도)에 재정조정기능을 부여할 필요가 있다고 본다. 지방양여금사업이나 국고보조에 따른 광역과 기초자치단체간의 지방비 부담비율을 고정화시킬 것이 아니라 광역자치단체별 재정특성을 감안하여 탄력적으로 운영될 수 있도록 개선해 나가야 할 것이다. 재정능력이 양호한 기초자치단체의 경우 더 많은 부담을 하고 재정능력이 취약한 기초자치단체에게는 더 많은 지원을 하는 방향으로 나가야 할 것이다. 또한 광역자치단체에서 도입한 인센티브제체제는 주로 자구노력을 중심으로 한 체제로 재정능력이 취약한 도시에 재정적 불이익을 가져올 수 있다. 따라서 재정능력을 고려한 평가체제로의 전환이 이루어져야 할 것이다. ⼑ 도세재원의 재정조정재원화 방안을 검토할 필요가 있다고 본다. 도시자치단체 시세원의 불균형은 감소하지만 도세원의 불균형은 심화되고 있다. 결국 이로 인해 자체수입의 불균형이 심화되고 있다. 지역내 도시재정격차를 완화하기 위해서는 지역단위 즉 도단위의 재정조정이 필요하며 그 일환으로 징수교부금제도의 개선이나 도세의 일정부분을 기초자치단체의 재정조정재원으로 활용하는 방안을 검토함도 바람직할 것이다. ⼑ 이외 본 연구에서는 크게 다루지 않았지만 조세제도의 개선, 예를들면, 소득과세에의 지방참여, 특정소비행위에 대한 지방단위에서의 과세, 양도소득세의 토지초과이득세와 같은 방식의 지방양여, 자원세 및 관광세 등의 신세원 개발 등도 뒤따라야만 재원확충 및 재정격차 문제가 해소될 수 있을 것이다. 자치단체의 재정확충은 자치단체간 재정격차를 심화시키지 않는 범위내에서 제도개선 및 정책이 있어야 하며, 만약 조세제도의 변경으로 재정격차가 심화될 경우 재정조정제도를 통하여 그 격차를 완화하는 것이 바람직 할 것이다.