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기본보고서
지역 경쟁력 강화를 위한 지역간 협력 활성화 방안
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| 영문제목 | Measures to Revitalize Inter-Regional Cooperation for Strengthening Regional Competitiveness |
|---|---|
| 연구자 | 이소영,박진경 |
| 발간연도 | 2021 |
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영문요약expand_more
지역이 국가경쟁력의 요체를 이루는 신지역주의(new regionalism)의 대두에 따라 지역 경쟁력 강화의 일환으로 지역간 협력에 의한 규모의 경제 달성이 중요한 이슈가 되고 있다. 이에 따라 지역간 극심한 경쟁 가운데에서도 지방자치단체들은 지역발전을 위해 다른 지역이나 민간 부문 등과 적극적으로 협력하며 지역 경쟁력을 강화하려고 노력하고 있다.
본 연구는 국가균형발전 차원에서 지역의 경쟁력을 강화하기 위한 일환으로 지역간 협력이 중요한 의제임을 인식하고, 지역간 협력 활성화를 위한 지원 방안을 모색하는 것을 연구의 목적으로 삼는다. 이를 위해 성공적인 지역간 협력을 촉진하는 요소로서 첫째, 선행조건으로서 지역간 네트워크의 형성, 둘째, 제도적 측면으로서 지역간 협력을 촉진하 는 제도의 지원 여부, 세부적으로는 협력사업에 대한 중앙의 재정 지원, 협력 지원법 및 제도의 마련, 자치단체간 협력체의 구성 및 운영 여부, 의사결정 등에 대한 규칙의 명확성 과 구체성, 다양한 주체가 참여하는 협력기제의 마련 등의 측면, 셋째, 행태적 측면으로서 협력의 동인이 되는 지역주체의 자발적 의지, 특정행위자의 주도성, 협력의 참여 정도, 협력주체간 상호작용의 정도 등 협력 참여자들의 행태적 측면을 분석하여, 지역간 협력을 활성화 하는 제도적 지원 방안을 도출하였다.
지역간 협력의 성공 조건 등에 관한 선행연구 분석을 통해 연구 분석틀을 도출하였는데, 주목할 만한 것은 성공적인 지역간 협력을 위한 선행조건, 즉 전제조건이 있다는 것이었다. 따라서 본 연구도 지역간 협력을 위한 선행조건으로서 협력을 추동시키는 기존 협력의 경험 및 기존 네트워크의 존재 여부를 먼저 분석하였다. 지역간 긴밀한 연계구조가 있는 지역일수록 지역간 협력이 활성화될 선행조건을 갖추고 있는 것이기 때문이다.
지역간 연계구조를 분석하기 위해서는 지역간 통행의 상관관계가 높은 지역들로 그룹 화하여 연계구조를 파악할 수 있다. 지역간 상호작용은 시도단위와 시군단위로 구분하여 분석하였으며, 연계구조의 결절 역할을 하는 중심지와 중심지의 지배성 및 상대적 강도 등을 측정하였다. 국가교통OD의 총통행량 자료로 지역간 연계구조를 분석한 결과, 지역 간 긴밀한 연계구조를 기구축하고 있는 부산-울산-경남 지역과 지리산권, 남해안남중권, 경북 동해안권 등을 대상으로 사례지역 협력 실태분석을 실시하였다.
분석결과, 본 연구에서 중요하게 제안하고 있는 선행조건으로 지역간 연계구조는 지역 간 협력을 촉발하는 계기이자, 지역간 협력을 활성화하는 주요 요인임을 확인하였다. 지역 간 긴밀한 연계구조를 형성하고 있다는 것은 동일한 경제･생활권을 구성하고 있어, 다양 한 광역행정수요를 발생시켜 지역간 협력을 촉발시키는 선행조건이 될 뿐만 아니라, 지역간 연계구조의 형성 정도에 따라서 실제 지역간 협력의 범위 및 깊이, 즉 상호 협력의 계기, 참여 수준 정도 및 상호작용 등에도 깊이 영향을 끼치고 있음이 파악되었다.
지역간 협력을 활성화하는 행태적 요인으로 본 연구에서는 협력동기 및 의지와 참여수 준 및 상호작용 측면에서 살펴보았다. 한국의 지역간 협력을 활성화하는 주요 요인으로 지적되고 있는 리더십의 경우, 각 영역에서 주도적인 행위자를 살펴보는 것으로 분석하였 다. 분석결과, 지역간 협력의 필요성을 이슈화하고 협력사업에 이르기까지에 지방자치단 체 리더십은 중요한 역할을 수행하고 있지만, 지역간 협력사업을 성공적으로 수행하는 데 까지 리더십이 역할하는 데에는 한계가 있었다. 행태적 측면에서 가장 중요한 요인은 협력 의 동기 및 의지이다. 지역간 협력 경험이 미약하고 성공적인 사업사례가 희박한 한국의 경우, 지역간 협력을 결정하고 착수하게 되는 계기가 되는 요인이 가장 중요하다. 한편, 참여수준 및 상호작용의 경우, 협력에 참여하는 참여자간 신뢰를 구축하여 협력을 지속･유 지시키는데 기여하는 요인이다. 지역간 협력에 참여하는 지방자치단체가 공동의 혜택을 누리고 이익을 공유하게 하기 위해서는 협력 당사자들간에 신뢰가 구축되어 있어야 하는 데, 이는 협력과정에서 서로 얼마나 폭넓게 또는 깊이 상호작용하고 있느냐와 관련이 있 다. 이상 행태적 측면에서 공통적으로 나타나고 있는 제약요인은 민간부문의 참여가 저조 하다는 것이다.
지역간 협력을 활성화하는 제도적 요인으로 중앙정부 차원의 제도와 자치단체 차원의 제도를 구분하여 살펴보았다. 먼저 한국의 지역간 협력을 촉진하는 주요 요인인 중앙정부 의 재정 인센티브는 사례지역에서도 매우 강력하게 작용하고 있음을 확인하였다. 중앙정 부에 의해 추진된 협력사업들이 현재까지 지속되어 오며, 관련 협력추진기구를 구성･지속하게 한 동인이 되기도 하였으며, 현재의 지역간 협력의 결속을 다지며 중앙정부에 대하여 국가보조사업을 요구하는 추동력이 되기도 하였다. 국가균형발전특별법이 주로 중앙정부 의 재정 인센티브로 인해 지역간 협력을 촉진시킨 요인이 되는 제도였다면, 지역간 협력을 지속･유지하는데 기여한 관련법으로는 지방자치단체간 협력제도를 규정한 지방자치법이 있다. 행정협의회, 지방자치단체조합, 최근의 특별지방자치단체까지 현재 지역협력추진기 구로 운영되고 있는 협력제도를 규정하고 있는 법률로서 지역이 필요에 따라 자율적으로 선택하여 운용하고 있다. 국가균형발전특별법이 수차례 개정되며 관련 정책이 폐기된 이 후에도 협력기구는 존속되어 현재까지도 지역간 상생협력방안을 논의하고 있는 만큼 지방 자치법에 의한 협력제도가 지역간 협력을 지속시키는 중요한 제도적 요인이다. 실제 지방 자치단체 차원의 제도적 측면을 살펴보면, 지역간 협력의 초기단계에는 행정협의회에 의 한 공동사업의 논의, 협약에 의한 협력사업의 추진 등의 경험을 하다가 지역간 협력의 성과가 확인되어 협력을 지속해야 할 필요성이 있을 때, 지방자치단체조합 등의 제도를 활용함을 알 수 있다.
이상의 분석결과를 토대로, 본 연구는 지역간 협력 활성화의 기본방향으로, 지역의 자율성 강화, 지역맞춤형 차별적 전략 마련, 다양한 주체의 참여 증진을 제안하고, 추진전략으로 지역간 자율적 협력의 촉진, 지역간 협력사업 촉진 지원체계의 수립, 지역혁신주체 참여를 통한 민관협력체계 강화를 제안하였다. 첫째, 지역간 자율적 협력을 촉진하기 위해서는 지역간 협력권의 유연적 구성과 지역간 협력사업 가이드라인 제공의 필요성을 제안하고 구체적으로 지역간 협력권의 개념을 재설정하여 관련법 개정안을 제시하였다. 둘째, 지역간 협력사업 촉진을 위한 지원체계 수립을 위해 먼저 지역간 협력사업의 재정 지원체계를 다양한 방안을 제안하였으며, 협력권 사업을 고려한 국가균형발전5개년 계획의 수립체계 변경안을 제시하고 관련법 개정안을 제시하였다. 마지막으로 지역혁신주체의 참여를 통한 민관협력체계 강화를 위해서는 지역혁신협의회 중심의 지역협력체계 강화 방안과 지역혁신 플랫폼을 활용한 지역혁신주체 참여 활성화 방안을 제안하였다.
본 연구는 국가균형발전 차원에서 지역의 경쟁력을 강화하기 위한 일환으로 지역간 협력이 중요한 의제임을 인식하고, 지역간 협력 활성화를 위한 지원 방안을 모색하는 것을 연구의 목적으로 삼는다. 이를 위해 성공적인 지역간 협력을 촉진하는 요소로서 첫째, 선행조건으로서 지역간 네트워크의 형성, 둘째, 제도적 측면으로서 지역간 협력을 촉진하 는 제도의 지원 여부, 세부적으로는 협력사업에 대한 중앙의 재정 지원, 협력 지원법 및 제도의 마련, 자치단체간 협력체의 구성 및 운영 여부, 의사결정 등에 대한 규칙의 명확성 과 구체성, 다양한 주체가 참여하는 협력기제의 마련 등의 측면, 셋째, 행태적 측면으로서 협력의 동인이 되는 지역주체의 자발적 의지, 특정행위자의 주도성, 협력의 참여 정도, 협력주체간 상호작용의 정도 등 협력 참여자들의 행태적 측면을 분석하여, 지역간 협력을 활성화 하는 제도적 지원 방안을 도출하였다.
지역간 협력의 성공 조건 등에 관한 선행연구 분석을 통해 연구 분석틀을 도출하였는데, 주목할 만한 것은 성공적인 지역간 협력을 위한 선행조건, 즉 전제조건이 있다는 것이었다. 따라서 본 연구도 지역간 협력을 위한 선행조건으로서 협력을 추동시키는 기존 협력의 경험 및 기존 네트워크의 존재 여부를 먼저 분석하였다. 지역간 긴밀한 연계구조가 있는 지역일수록 지역간 협력이 활성화될 선행조건을 갖추고 있는 것이기 때문이다.
지역간 연계구조를 분석하기 위해서는 지역간 통행의 상관관계가 높은 지역들로 그룹 화하여 연계구조를 파악할 수 있다. 지역간 상호작용은 시도단위와 시군단위로 구분하여 분석하였으며, 연계구조의 결절 역할을 하는 중심지와 중심지의 지배성 및 상대적 강도 등을 측정하였다. 국가교통OD의 총통행량 자료로 지역간 연계구조를 분석한 결과, 지역 간 긴밀한 연계구조를 기구축하고 있는 부산-울산-경남 지역과 지리산권, 남해안남중권, 경북 동해안권 등을 대상으로 사례지역 협력 실태분석을 실시하였다.
분석결과, 본 연구에서 중요하게 제안하고 있는 선행조건으로 지역간 연계구조는 지역 간 협력을 촉발하는 계기이자, 지역간 협력을 활성화하는 주요 요인임을 확인하였다. 지역 간 긴밀한 연계구조를 형성하고 있다는 것은 동일한 경제･생활권을 구성하고 있어, 다양 한 광역행정수요를 발생시켜 지역간 협력을 촉발시키는 선행조건이 될 뿐만 아니라, 지역간 연계구조의 형성 정도에 따라서 실제 지역간 협력의 범위 및 깊이, 즉 상호 협력의 계기, 참여 수준 정도 및 상호작용 등에도 깊이 영향을 끼치고 있음이 파악되었다.
지역간 협력을 활성화하는 행태적 요인으로 본 연구에서는 협력동기 및 의지와 참여수 준 및 상호작용 측면에서 살펴보았다. 한국의 지역간 협력을 활성화하는 주요 요인으로 지적되고 있는 리더십의 경우, 각 영역에서 주도적인 행위자를 살펴보는 것으로 분석하였 다. 분석결과, 지역간 협력의 필요성을 이슈화하고 협력사업에 이르기까지에 지방자치단 체 리더십은 중요한 역할을 수행하고 있지만, 지역간 협력사업을 성공적으로 수행하는 데 까지 리더십이 역할하는 데에는 한계가 있었다. 행태적 측면에서 가장 중요한 요인은 협력 의 동기 및 의지이다. 지역간 협력 경험이 미약하고 성공적인 사업사례가 희박한 한국의 경우, 지역간 협력을 결정하고 착수하게 되는 계기가 되는 요인이 가장 중요하다. 한편, 참여수준 및 상호작용의 경우, 협력에 참여하는 참여자간 신뢰를 구축하여 협력을 지속･유 지시키는데 기여하는 요인이다. 지역간 협력에 참여하는 지방자치단체가 공동의 혜택을 누리고 이익을 공유하게 하기 위해서는 협력 당사자들간에 신뢰가 구축되어 있어야 하는 데, 이는 협력과정에서 서로 얼마나 폭넓게 또는 깊이 상호작용하고 있느냐와 관련이 있 다. 이상 행태적 측면에서 공통적으로 나타나고 있는 제약요인은 민간부문의 참여가 저조 하다는 것이다.
지역간 협력을 활성화하는 제도적 요인으로 중앙정부 차원의 제도와 자치단체 차원의 제도를 구분하여 살펴보았다. 먼저 한국의 지역간 협력을 촉진하는 주요 요인인 중앙정부 의 재정 인센티브는 사례지역에서도 매우 강력하게 작용하고 있음을 확인하였다. 중앙정 부에 의해 추진된 협력사업들이 현재까지 지속되어 오며, 관련 협력추진기구를 구성･지속하게 한 동인이 되기도 하였으며, 현재의 지역간 협력의 결속을 다지며 중앙정부에 대하여 국가보조사업을 요구하는 추동력이 되기도 하였다. 국가균형발전특별법이 주로 중앙정부 의 재정 인센티브로 인해 지역간 협력을 촉진시킨 요인이 되는 제도였다면, 지역간 협력을 지속･유지하는데 기여한 관련법으로는 지방자치단체간 협력제도를 규정한 지방자치법이 있다. 행정협의회, 지방자치단체조합, 최근의 특별지방자치단체까지 현재 지역협력추진기 구로 운영되고 있는 협력제도를 규정하고 있는 법률로서 지역이 필요에 따라 자율적으로 선택하여 운용하고 있다. 국가균형발전특별법이 수차례 개정되며 관련 정책이 폐기된 이 후에도 협력기구는 존속되어 현재까지도 지역간 상생협력방안을 논의하고 있는 만큼 지방 자치법에 의한 협력제도가 지역간 협력을 지속시키는 중요한 제도적 요인이다. 실제 지방 자치단체 차원의 제도적 측면을 살펴보면, 지역간 협력의 초기단계에는 행정협의회에 의 한 공동사업의 논의, 협약에 의한 협력사업의 추진 등의 경험을 하다가 지역간 협력의 성과가 확인되어 협력을 지속해야 할 필요성이 있을 때, 지방자치단체조합 등의 제도를 활용함을 알 수 있다.
이상의 분석결과를 토대로, 본 연구는 지역간 협력 활성화의 기본방향으로, 지역의 자율성 강화, 지역맞춤형 차별적 전략 마련, 다양한 주체의 참여 증진을 제안하고, 추진전략으로 지역간 자율적 협력의 촉진, 지역간 협력사업 촉진 지원체계의 수립, 지역혁신주체 참여를 통한 민관협력체계 강화를 제안하였다. 첫째, 지역간 자율적 협력을 촉진하기 위해서는 지역간 협력권의 유연적 구성과 지역간 협력사업 가이드라인 제공의 필요성을 제안하고 구체적으로 지역간 협력권의 개념을 재설정하여 관련법 개정안을 제시하였다. 둘째, 지역간 협력사업 촉진을 위한 지원체계 수립을 위해 먼저 지역간 협력사업의 재정 지원체계를 다양한 방안을 제안하였으며, 협력권 사업을 고려한 국가균형발전5개년 계획의 수립체계 변경안을 제시하고 관련법 개정안을 제시하였다. 마지막으로 지역혁신주체의 참여를 통한 민관협력체계 강화를 위해서는 지역혁신협의회 중심의 지역협력체계 강화 방안과 지역혁신 플랫폼을 활용한 지역혁신주체 참여 활성화 방안을 제안하였다.
This research recognizes that inter-regional cooperation is essential to strengthening regional competitiveness for balanced national development. Therefore, the purpose of this study is to develop supporting measures to revitalize inter-regional cooperation. For successful regional cooperation, the following factors are considered to devise institutional supporting measures: 1) prerequisites such as existing inter-regional network; 2) institutional aspects including detailed financial support from central government for cooperation projects, institutional preparedness such as legislating cooperation support laws, clarity of rules and operations on decision-making, and cooperation mechanisms involving various actors; and 3) behavioral aspects, such as the voluntary will of local actors, the initiative of specific actors, the degree of participation in cooperation, and the degree of interaction between the actors.
The theoretical review discusses the importance of inter-regional cooperation in the global economic era and the theories of Mega-City Regions. Then it develops an analytical framework through analyzing previous studies on requirements of successful inter-regional cooperation.
The linkage structure between regions can be identified by grouping regions based on the high correlation of inter-region travel. The interactions between regions were analyzed by dividing them into city and county units. The dominance and relative intensity of the center and center that serve as nodules of the linkage structure were measured. The analysis used traffic data of the National Transportation OD. It was conducted for the cases that showed existing linkage structures, including the Busan-Ulsan-Gyeongnam region, Jirisan region, the Southern Coastal-South Central region, and Gyeongbuk-East Coast region.
The analysis confirmed that the existing inter-regional linkage structure is a critical trigger for inter-regional cooperation and a significant factor in activating inter-regional cooperation. Having a close regional linkage structure reflects that the regions share the same economic and living area. It creates various regional administrative demands, triggers regional cooperation, and affects the scope and depth of cooperation, which is the level of participation and interaction.
This study examined the motivation, willingness, level of participation, and interaction as the behavioral aspect that activates inter-regional cooperation. The leadership, which is pointed out as a major factor in revitalizing cooperation between regions in Korea, was examined by analyzing the leading actors in each area. The result showed that local government leadership plays an essential role in raising the need for inter-regional cooperation and reaching cooperation projects. Still, there was also a limit to the role of leadership in successfully carrying out inter-regional cooperation projects. The most important factor in the behavioral aspect is the motivation and willingness to cooperate. In the case of Korea, where the experience of inter-regional cooperation is weak and successful cases are rare, the factor that serves as an opportunity to decide and launch inter-regional cooperation is the most important. The limitation in the behavioral aspect is limited participation of the private sector.
The institutional aspect of revitalizing inter-regional cooperation analyzed both central and local governments. The analysis confirmed that the central government’s financial incentives are the primary factor in promoting inter-regional cooperation. The central government’s financial incentives based on Special Act on Balanced National Development promoted inter-regional cooperation while the Local Autonomy Act contributed to maintaining the cooperation. The limitation in the institutional aspect is the absence of continuous regional cooperation development policies and the limited participation of the private sector.
Based on the analysis, this study proposed basic principles as 1) strengthening regional autonomy, 2) preparing regional discrimination strategies, and 3) promoting the participation of various actors. The strategies include 1) promoting autonomous inter-regional cooperation, 2) establishing a support system for promoting inter-regional cooperation projects, and 3) strengthening public-private partnership through participation of local innovation subjects.
The theoretical review discusses the importance of inter-regional cooperation in the global economic era and the theories of Mega-City Regions. Then it develops an analytical framework through analyzing previous studies on requirements of successful inter-regional cooperation.
The linkage structure between regions can be identified by grouping regions based on the high correlation of inter-region travel. The interactions between regions were analyzed by dividing them into city and county units. The dominance and relative intensity of the center and center that serve as nodules of the linkage structure were measured. The analysis used traffic data of the National Transportation OD. It was conducted for the cases that showed existing linkage structures, including the Busan-Ulsan-Gyeongnam region, Jirisan region, the Southern Coastal-South Central region, and Gyeongbuk-East Coast region.
The analysis confirmed that the existing inter-regional linkage structure is a critical trigger for inter-regional cooperation and a significant factor in activating inter-regional cooperation. Having a close regional linkage structure reflects that the regions share the same economic and living area. It creates various regional administrative demands, triggers regional cooperation, and affects the scope and depth of cooperation, which is the level of participation and interaction.
This study examined the motivation, willingness, level of participation, and interaction as the behavioral aspect that activates inter-regional cooperation. The leadership, which is pointed out as a major factor in revitalizing cooperation between regions in Korea, was examined by analyzing the leading actors in each area. The result showed that local government leadership plays an essential role in raising the need for inter-regional cooperation and reaching cooperation projects. Still, there was also a limit to the role of leadership in successfully carrying out inter-regional cooperation projects. The most important factor in the behavioral aspect is the motivation and willingness to cooperate. In the case of Korea, where the experience of inter-regional cooperation is weak and successful cases are rare, the factor that serves as an opportunity to decide and launch inter-regional cooperation is the most important. The limitation in the behavioral aspect is limited participation of the private sector.
The institutional aspect of revitalizing inter-regional cooperation analyzed both central and local governments. The analysis confirmed that the central government’s financial incentives are the primary factor in promoting inter-regional cooperation. The central government’s financial incentives based on Special Act on Balanced National Development promoted inter-regional cooperation while the Local Autonomy Act contributed to maintaining the cooperation. The limitation in the institutional aspect is the absence of continuous regional cooperation development policies and the limited participation of the private sector.
Based on the analysis, this study proposed basic principles as 1) strengthening regional autonomy, 2) preparing regional discrimination strategies, and 3) promoting the participation of various actors. The strategies include 1) promoting autonomous inter-regional cooperation, 2) establishing a support system for promoting inter-regional cooperation projects, and 3) strengthening public-private partnership through participation of local innovation subjects.
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