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중앙-광역-기초정부 간 재정관계 재정립
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| 영문제목 | A Study on Fiscal Relationship between Central-Regional-Local Governments |
|---|---|
| 연구자 | 홍근석,김봉균 |
| 발간연도 | 2019 |
| 다운로드 | 중앙-광역-기초정부 간 재정관계 재정립 file_download |
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정부 간 재정관계에 있어서 중앙과 지방 간 연계·협력이 중요하게 인식되고 있으며, 최근 들어 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위한 다양한 정책들이 추진되고 있다. 그러나 여전히 지방재정에 대한 권한과 책임은 중앙정부에 집중되어 있는 실정이며, 지방자치단체의 권한은 상대적으로 부족하다. 이러한 측면에서 본 연구는 선행연구 및 해외사례 검토, 현황분석 등을 통해 우리나라의 정부 간 재정관계를 보다 협력적이고 분권적인 방향으로 구축하기 위한 방안들을 검토하였다. 이를 위해 중앙-광역-기초 간 재정관계를 기능배분, 세원배분 그리고 재정조정의 측면으로 구분하여 살펴보았으며, 주요 연구결과는 다음과 같다.
첫째, 기능배분 측면에서 현재 관련법에 규정되어 있는 정부 간 사무배분에 관한 기준은 명확하지 않은 것으로 나타났다. 이로 인해 공동사무 등의 형태로 법령상 규정과는 다른 형태의 사무 처리가 이루어지고 있다. 또한 지방자치단체 중 기초자치단체의 세출예산은 광역자치단체보다 상대적으로 더 큰 규모와 증가율을 보이고 있지만, 이 중 상당부분이 중앙정부 및 광역자치단체로부터의 이전재원이라는 점에서 기초자치단체는 자신들이 보유하고 있는 세원에 비해서 더 많은 기능을 수행하고 있는 것으로 나타났다. 따라서 보조금 형태로 수행되고 있는 기초자치단체의 위임사무, 특히 사회복지 분야 위임사무의 적절성에 대한 검토가 필요한 것으로 나타났다.
둘째, 세원배분 측면에서 2018년 기준 중앙-광역-기초정부 간 세원배분 비중은 77.5:15.5:7.0으로 나타났다. 특히 광역자치단체의 세원이 기초자치단체보다 2배 이상 많으며 연평균 증가율 역시 더 높은 것으로 나타났다. 광역-기초 간 기능배분 현황을 고려할 때, 광역-기초 간 세원배분 및 재정조정 방안에 대한 검토가 필요한 것으로 나타났다. 또한 국세와 지방세의 보편성, 신장성·안정성, 충분성 등을 검토하였다. 국세 중에서는 개별소비세와 소득세, 지방세 중에서는 지방소비세와 자동차세가 보편성이 높은 세목으로 나타났다. 신장성·안정성의 경우 국세 중에서는 소득세와 부가가치세, 지방세 중에서는 재산세와 지역자원시설세가 높게 나타났다. 충분성의 경우 국세 중에서는 소득세와 법인세, 지방세 중에서는 취득세와 지방소득세가 높은 것으로 나타났다.
셋째, 재정조정 측면에서 국고보조금에 대한 국비 및 시·도비 보조율을 중심으로 살펴보았다. 국고보조금의 경우 광역자치단체가 기초자치단체에 비하여 더 많은 국고보조금을 배분받은 것으로 나타났다. 국고보조사업에 대한 기준보조율 준수 여부의 경우 법에서 규정하고 있는 사업들 중 상당부분에 대하여 기준보조율이 준수되고 있지 않은 것으로 나타났고, 시·도비 사업에 대한 기준보조율 역시 기준보조율이 준수되지 않은 경우가 기준보조율이 준수되는 경우보다 훨씬 더 많은 것으로 나타났다. 이와 관련하여 현재 법 상에는 규정되어 있지만 실제로는 지방자치단체에서 전혀 수행되고 있지 않은 사업이 존재하고 있기 때문에, 이에 대한 개선이 필요한 것으로 나타났다.
마지막으로 중앙-광역-기초 간 재정관계의 개선방안을 앞에서 살펴본 3가지 영역별로 제시하였다. 먼저 기능배분 체계의 개선방안과 관련해서는 정부 간 기능배분 및 지방자치단체의 권한에 대하여 법률상의 규정을 좀 더 명확히 할 필요가 있고, 중앙-광역-기초 간 기능배분과 관련한 계약 및 조정을 담당하는 기구를 신설하는 것에 대하여 검토할 필요가 있다는 점 등을 제안하였다. 세원배분 체계의 개선방안과 관련해서는 기초자치단체의 세수 증가를 위해 세원의 편재가 큰 자치구세를 세원의 편재가 작은 특·광역시세와 교환하는 방안과 보편성과 충분성이 높은 지방소비세에 대하여 공동세를 운영하는 것에 대하여 검토하는 것 등을 제안하였다. 마지막으로 재정조정 체계의 개선방안과 관련해서는 국고보조사업의 기준보조율에 대한 정비 방안을 제시하였는데, 특히 사회복지 분야에 대한 중앙-기초 간 배분원칙을 합리적으로 설정할 필요가 있다는 점 등을 제안하였다.
첫째, 기능배분 측면에서 현재 관련법에 규정되어 있는 정부 간 사무배분에 관한 기준은 명확하지 않은 것으로 나타났다. 이로 인해 공동사무 등의 형태로 법령상 규정과는 다른 형태의 사무 처리가 이루어지고 있다. 또한 지방자치단체 중 기초자치단체의 세출예산은 광역자치단체보다 상대적으로 더 큰 규모와 증가율을 보이고 있지만, 이 중 상당부분이 중앙정부 및 광역자치단체로부터의 이전재원이라는 점에서 기초자치단체는 자신들이 보유하고 있는 세원에 비해서 더 많은 기능을 수행하고 있는 것으로 나타났다. 따라서 보조금 형태로 수행되고 있는 기초자치단체의 위임사무, 특히 사회복지 분야 위임사무의 적절성에 대한 검토가 필요한 것으로 나타났다.
둘째, 세원배분 측면에서 2018년 기준 중앙-광역-기초정부 간 세원배분 비중은 77.5:15.5:7.0으로 나타났다. 특히 광역자치단체의 세원이 기초자치단체보다 2배 이상 많으며 연평균 증가율 역시 더 높은 것으로 나타났다. 광역-기초 간 기능배분 현황을 고려할 때, 광역-기초 간 세원배분 및 재정조정 방안에 대한 검토가 필요한 것으로 나타났다. 또한 국세와 지방세의 보편성, 신장성·안정성, 충분성 등을 검토하였다. 국세 중에서는 개별소비세와 소득세, 지방세 중에서는 지방소비세와 자동차세가 보편성이 높은 세목으로 나타났다. 신장성·안정성의 경우 국세 중에서는 소득세와 부가가치세, 지방세 중에서는 재산세와 지역자원시설세가 높게 나타났다. 충분성의 경우 국세 중에서는 소득세와 법인세, 지방세 중에서는 취득세와 지방소득세가 높은 것으로 나타났다.
셋째, 재정조정 측면에서 국고보조금에 대한 국비 및 시·도비 보조율을 중심으로 살펴보았다. 국고보조금의 경우 광역자치단체가 기초자치단체에 비하여 더 많은 국고보조금을 배분받은 것으로 나타났다. 국고보조사업에 대한 기준보조율 준수 여부의 경우 법에서 규정하고 있는 사업들 중 상당부분에 대하여 기준보조율이 준수되고 있지 않은 것으로 나타났고, 시·도비 사업에 대한 기준보조율 역시 기준보조율이 준수되지 않은 경우가 기준보조율이 준수되는 경우보다 훨씬 더 많은 것으로 나타났다. 이와 관련하여 현재 법 상에는 규정되어 있지만 실제로는 지방자치단체에서 전혀 수행되고 있지 않은 사업이 존재하고 있기 때문에, 이에 대한 개선이 필요한 것으로 나타났다.
마지막으로 중앙-광역-기초 간 재정관계의 개선방안을 앞에서 살펴본 3가지 영역별로 제시하였다. 먼저 기능배분 체계의 개선방안과 관련해서는 정부 간 기능배분 및 지방자치단체의 권한에 대하여 법률상의 규정을 좀 더 명확히 할 필요가 있고, 중앙-광역-기초 간 기능배분과 관련한 계약 및 조정을 담당하는 기구를 신설하는 것에 대하여 검토할 필요가 있다는 점 등을 제안하였다. 세원배분 체계의 개선방안과 관련해서는 기초자치단체의 세수 증가를 위해 세원의 편재가 큰 자치구세를 세원의 편재가 작은 특·광역시세와 교환하는 방안과 보편성과 충분성이 높은 지방소비세에 대하여 공동세를 운영하는 것에 대하여 검토하는 것 등을 제안하였다. 마지막으로 재정조정 체계의 개선방안과 관련해서는 국고보조사업의 기준보조율에 대한 정비 방안을 제시하였는데, 특히 사회복지 분야에 대한 중앙-기초 간 배분원칙을 합리적으로 설정할 필요가 있다는 점 등을 제안하였다.
Cooperation between central and local governments is an important issue in intergovernmental relationship. Recently, a variety of policies have been promoted to encourage autonomy and accountability of local governments. However, central government still have most of power over the authority and responsibility for local finances while local governments have relatively weak control over them. Under these background, this study investigated ways to build a more cooperative and decentralized intergovernmental relationship in Korea. In particular, we focused on allocation of function, distribution of tax sources, and fiscal adjustment among central-regional-local governments. The main results are as follows.
First, in terms of allocation of function, the criteria of tasks to be performed between different levels of government are not clearly defined in relevant laws. As a result, regional and local governments handle the tasks that the central government should take in the form of joint work. Moreover, the expenditure budget of local governments is relatively larger and shows faster growth rate than that of regional governments. However, since much of the expenditure budget comes from central and regional government subsidies, local governments have been shown to be overly functional compared with own tax sources. Therefore, there is a need to reconsider delegation of tasks to local governments, using subsidies, especially in the field of social welfare.
Second, in terms of distribution of tax sources, as of 2018, the share of tax revenue between central-regional-local governments was 77.5:15.5:7.0. In particular, the tax revenues of regional governments are more than twice of that of local governments, with higher growth rates. Considering the current allocation of function, it is necessary to review the system for distribution of tax sources and fiscal adjustment between regional governments and local governments. Moreover, under the principles of taxation, universality, extensibility and stability, and sufficiency of national and local taxes were examined. In the case of universality, consumption tax and income tax show high universality among national taxes while local consumption tax and vehicle tax show high universality among local taxes. In terms of extensibility and stability, income tax and value added tax show high extensibility and stability among national taxes while property tax and regional development tax show high extensibility and stability among local taxes. Lastly, regarded with sufficiency, income tax and corporative tax are high among national taxes while acquisition tax and local income tax show high sufficiency among local taxes.
Third, in terms of distribution of fiscal adjustment, we focus on subsidy rates for national subsidies and regional subsidies. In the case of national subsidies, they were allocated more to regional governments than local government. However, a significant of national subsidies were provided with subsidy rates below those required by law. Regional subsidies also showed similar issue with national subsidies. In order to address this problem, some tasks, which are prescribed in law but are not performed by local governments need to be removed from the law.
Lastly, we proposed suggestions for improving fiscal relationship between central-regional-local governments. In terms of allocation of function, the role of governments at different levels and powers of local governments need to be more clearly defined in law. In addition, new organization, which coordinates agreements and allocation of function between central-regional-local governments, may be needed to promote cooperative relationship. In terms of distribution of tax sources, in order to increase the tax revenues of local governments, we proposed exchanging the tax sources between local governments and regional governments. we suggested that tax sources with a large variation in revenues by region should be exchanged with tax sources with little variation. Moreover, we mentioned that local consumption tax, which holds with high universality and extensibility can be operated as shared tax between local governments and regional governments. Finally, in terms of distribution of fiscal adjustment, we proposed several alternatives to reform the subsidy rates for national subsidies, particularly emphasizing that the principle of fiscal adjustment between central-local government in social welfare area should be reasonably revised.
First, in terms of allocation of function, the criteria of tasks to be performed between different levels of government are not clearly defined in relevant laws. As a result, regional and local governments handle the tasks that the central government should take in the form of joint work. Moreover, the expenditure budget of local governments is relatively larger and shows faster growth rate than that of regional governments. However, since much of the expenditure budget comes from central and regional government subsidies, local governments have been shown to be overly functional compared with own tax sources. Therefore, there is a need to reconsider delegation of tasks to local governments, using subsidies, especially in the field of social welfare.
Second, in terms of distribution of tax sources, as of 2018, the share of tax revenue between central-regional-local governments was 77.5:15.5:7.0. In particular, the tax revenues of regional governments are more than twice of that of local governments, with higher growth rates. Considering the current allocation of function, it is necessary to review the system for distribution of tax sources and fiscal adjustment between regional governments and local governments. Moreover, under the principles of taxation, universality, extensibility and stability, and sufficiency of national and local taxes were examined. In the case of universality, consumption tax and income tax show high universality among national taxes while local consumption tax and vehicle tax show high universality among local taxes. In terms of extensibility and stability, income tax and value added tax show high extensibility and stability among national taxes while property tax and regional development tax show high extensibility and stability among local taxes. Lastly, regarded with sufficiency, income tax and corporative tax are high among national taxes while acquisition tax and local income tax show high sufficiency among local taxes.
Third, in terms of distribution of fiscal adjustment, we focus on subsidy rates for national subsidies and regional subsidies. In the case of national subsidies, they were allocated more to regional governments than local government. However, a significant of national subsidies were provided with subsidy rates below those required by law. Regional subsidies also showed similar issue with national subsidies. In order to address this problem, some tasks, which are prescribed in law but are not performed by local governments need to be removed from the law.
Lastly, we proposed suggestions for improving fiscal relationship between central-regional-local governments. In terms of allocation of function, the role of governments at different levels and powers of local governments need to be more clearly defined in law. In addition, new organization, which coordinates agreements and allocation of function between central-regional-local governments, may be needed to promote cooperative relationship. In terms of distribution of tax sources, in order to increase the tax revenues of local governments, we proposed exchanging the tax sources between local governments and regional governments. we suggested that tax sources with a large variation in revenues by region should be exchanged with tax sources with little variation. Moreover, we mentioned that local consumption tax, which holds with high universality and extensibility can be operated as shared tax between local governments and regional governments. Finally, in terms of distribution of fiscal adjustment, we proposed several alternatives to reform the subsidy rates for national subsidies, particularly emphasizing that the principle of fiscal adjustment between central-local government in social welfare area should be reasonably revised.
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