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국가와 지방자치단체간 사무배분 원칙과 기준 재정립 방안 연구

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영문제목 How to Distribute Work between National and Local Governments: Reestablishment of Principles and Criteria
연구자 한부영,박재희
발간연도 2019
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현재 지방자치법 제9조의 사무범위에 대한 규정과 지방자치법 제10조 및 제11조의 국가사무와 지방사무 구분 기준에 대한 규정은 추상적 원칙에 불과하여 실제 사무배분시 적용에는 많은 어려움이 있다. 자치분권 관점에서 사무 조사를 통하여 지방사무로 판별할 수 있는 새로운 영역을 발굴하여 지방사무 기준을 재분류해보고 법령 분석을 통하여 실무적으로 사무배분에 적용할 수 있는 새로운 기준을 발굴하려는 노력이 필요하다. 이에 본 연구는 자치분권을 효과적으로 추진하기 위한 사무배분에 대한 새로운 원칙과 기준의 재정립을 목적으로 하였다. 국가와 지방자치단체 간 사무배분의 기준을 명확하게 하는 것은 사무구분 기준의 적용 가능성을 제고하고 지방이양 대상 사무 발굴을 활성화시키는 밑거름이 된다.
   분석한 법령에 따르면, 입법자는 국민의 법적 안정성 측면에서 많은 법령상 사무를 공동사무로 규정하고 있다. 이러한 입법적 조치는 어느 행정부처든지 국민에게 서비스를 제공하게 하는 장치로 이해할 수 있다. 반면에, 관할권이 중첩되고 사무에 대한 권한과 책임이 불분명해지는 결과로 귀착되기도 한다. 중앙-광역-기초로 연결되는 사무의 책임기관은 현실에서는 책임감있는 관할기관이 불명료해질 수 있는 문제점을 야기할 수 있다. 법령의 제·개정과정에서 모든 사무에 대한 권한과 책임이 일치되고 관할권이 명료화 될 때 행정기관은 완결성을 가지고 책임행정을 구현할 수 있으며, 주민은 민원이나 행정서비스를 쉽고 간편하게 제공받을 수 있다.
   자치분권이념을 실천하고 주민만족 서비스를 제고하기 위해서는 지방자치단체의 권한이 지금보다 강화될 필요가 있다. 현재 정부는 중앙권한의 지방이양 대상 사무 발굴, 이양사무의 효과분석 등을 통한 법령개정을 실시하고 있다. 이러한 자치분권의 실질적 조치들이 효과를 발휘하기 위해서는 법령의 제·개정과정에서 전권한성의 원칙과 보충성의 원칙을 고려하여야 한다. 또한, 입법과정에서 주민의 복리증진에 대한 헌법적 선언을 고려한 제·개정이 이루어져야 한다.
   더불어, 사무배분과정에서 중앙-광역-기초자치단체로 이어지는 공동사무의 판별기준이 절차적 합리성을 보장받아야 할 것이다. 법률의 제·개정과정에서 이해당사자의 참여를 통한 의견수렴과 기초자치단체와의 협의, 광역자치단체와의 협의를 절차적으로 제도화할 필요가 있다. 입법과정에서의 이해당사자나 주민참여는 입법의 효과를 극대화하고, 입법으로 불이익을 당할 우려가 있는 국민의 거부감을 최소화할 수 있다. 이러한 절차적 합리성은 법적 정당성을 제고할 수 있는 요인이 된다. 또한, 법령의 제·개정과정에서 법률에 의해 규제받는 주민에서 탈피하여, 법률로부터 복리를 제공받는 주민으로의 인식 전환이 필요하다. 이를 위해서는 주민이 언제든지 접근할 수 있는 근거리 기초자치단체에서 민원이나 행정서비스를 신청하고, 그 결과를 통보받을 수 있는, 완결성있는 자치분권이 실현되어야할 것이다.
   본 연구에서 제시하고 있는 사무배분의 원칙과 기준이 법령의 제·개정과정에서 고려되어야 할 것이다. 2019년 7월 1일부터 시행되는 자치분권사전협의제의 빠른 정착을 통해 법령의 제·개정과정에서 지방자치단체의 권한과 책임을 촉진하는 계기가 되어야 할 것이다. 자치분권사전협의제를 통한 분권화는 지방자치단체의 비용의 증대를 가져오지 않도록 제도를 보완할 필요가 있으며, 지방이양 또는 자치분권을 위한 법령 제·개정이 지방자치단체의 부담만을 키우는 법령협의가 되지 않도록 지속적 관심과 지원이 필요하다.
At present, the provisions on the work scope under Article 9 of the Local Autonomy Act and the standards on the division of national and local works under Article 10 and 11 of the Local Autonomy Act are only abstract principles, and there are many difficulties in applying them in the actual work distributions. Efforts should be made to identify new local work areas through national work surveys from the standpoint of decentralization, to reclassify local works standards, and to find new standards. Therefore, this study aimed at re-establishing new principles and standards for work distribution to effectively promote decentralization. The clarification of the standards of work distribution between the national and local governments is the foundation for enhancing the applicability of the work division criteria and facilitating the discovery of local- transfer work.
   According to the legislation analysis, legislators state many legal works as joint works in terms of legal stability. This legislative measure can be understood as a mechanism for any administrative agency to provide services to the public. On the other hand, jurisdictions may overlap and result in unclear authority and responsibilities for works. Responsible authorities in works, which are linked to the central, wide-area, and the local, may cause problems in which the responsible competent authority may become obscure in reality. When the authority and responsibility of all works are consistent and the jurisdiction becomes clear in the process of enactment and amendment of the law, administrative agencies can implement responsibility administration with completeness, and residents can easily receive civil complaints or administrative services.
   In order to implement the principle of decentralization and to enhance the service for residents, the authority of local governments needs to be strengthened. Currently, the government is implementing legislative amendments by discovering works for local transfer of central authority and analyzing the effects of the transfers. In order for these substantive decentralized measures to take effect, the principle of full power and supplementary principle should be considered in the process of enactment and amendment. In addition, the legislative process should be enacted and amended taking into account constitutional declarations on the welfare of residents.
   The principles and standards of work allocation proposed in this study should be considered in the process of enactment and revision of the law. The decentralized prior consultation should be an opportunity to promote the authority and responsibility of local governments in the process of enacting and amending laws. The decentralization through the consultation system needs to be continually evaluated so as not to increase the cost of local governments.

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