기본연구과제

  
  
   自治區制度의 改善方案
   연 구 자: 김병국
   연구기간: 1996. 8 - 1997. 2
   의뢰기관: 내무부
    
   Ⅰ. 연 구 목 적
    우리나라에서 자치구제도를 운영한 것은 매우 짧다. 1988년 지방자치법 제7차 개정시 특별시와 광역시내에 설치되어 있던 구를 자치단체화하면서 비롯되었다. 그 이전에는 단순한 행정보조기관인 구로서 존재하였다. 원래 구제는 1943년에 부령에 의하여 경성부내 서대문구, 성동구, 종로구, 중구, 용산구 등을 설치한 것에서 비롯되었고, 그 후 지속적으로 특별시 및 직할시에 구를 설치하였으며, 특히 1988년 이후 인구 50만이상의 시에도 자치단체가 아닌 구를 둘 수 있도록 하였다. 이처럼 짧은 시간 운영된 자치구제도를 현시점에서 개선하여야 한다는 주장이 제기되고 있으며, 그것도 제도상의 기능을 보강하는 것이 아니라 원래대로 행정보조기관인 행정구로 개편하거나 준자치구로 하자는 주장이 제기되고 있는 것이다. 이러한 주장은 근간에 2차례 있어 왔는데, 1995년 6. 27 지방선거 이전에 정치권에서 민선지방자치단체장 체제가 시행되면 모든 행정구역의 개편이 어려우므로 전국적인 개편과 함께 자치구도 개편을 도모하여야 한다고 할 때와 최근 특별시와 자치구간의 인사권과 관련한 갈등으로 인하여 부각된 대도시행정의 문제를 개선하여야 한다고 할 때로 구분된다. 이와 같은 자치구 개편론은 무엇보다도 민선자치단체장 체제하에서 시와 자치구간 갈등현상의 과다 발생으로 대도시 행정의 효율성을 도모하는데 많은 어려움이 있고, 자치구간 역량의 차이로 인하여 나타나는 부익부 빈익빈 현상을 제어하기 어렵다는데 근거하고 있다. 이와 관련해서 최근 자치구 개편의 도화선인 된 것은 1996년 12월 6일 서울특별시와 신한국당 서울지역 의원간의 간담회 당시 논의된 자치구청장의 임명직화가 정치권의 새로운 쟁점으로 부각된 것에 기인된다. 결국 자치구청장의 임명직화라는 쟁점에 의한 자치구 개편론은 시와 자치구간의 갈등에서 비롯된 것이지만, 그 전에도 시와 자치구간 인사교류의 미비, 인사의 비형평성, 기초질서단속의 미흡, 공공시설이용의 비효율성, 광역행정체제의 구축 미흡 등과 관련하여 끊임없이 유발된 갈등에서 부터 있어 왔다. 이상의 논의에 따르면 자치구와 시간의 관계가 대도시행정의 원활한 수행을 도모하고 자치구간의 격차를 최소화하는데 도움이 되면서 양자간의 갈등을 효과적으로 조정할 수 있는 방안에 의하여 새롭게 정립될 수 있도록 하는 것이 중요한 과제임을 알 수 있게 된다. 그럼에도 불구하고 자치구제도에 대한 연구가 우리나라의 경우 아직도 본격화되지 못한 것으로 판단된다. 따라서 본 연구는 이러한 점에 입각하여 자치구제도의 근본적인 개편방안을 강구하는데 그 목적을 두고자 한다.
   Ⅱ. 정 책 건 의
   1. 기능조정 방안 가. 기능배분방안 시가 자치구에 사무를 위임할 경우 유사한 기능을 가진 자치구별로 그룹화하여 사무를 위임하고, 특히 재정적 지원의 한 방법으로 위임 및 이양사무의 양과 질을 자치구의 재원조정교부금을 산정할 때 반영하며, 특별광역시-자치구간 및 도-시군간으로 새롭게 구분하여 각기 사무를 명시한다. 또한 시와 자치구간의 사무배분을 전반적으로 검토하여 재조정한다. 나. 협력체제 강화방안 시와 자치구간의 사전협의 및 사후조정을 위한 시구협의회를 설치하고, 특히 현행 지방자치법에 규정되어 있는 시-자치구조합 또는 자치구-자치구조합을 활성화시킨다. 다. 지도감독체제의 개선방안 행정환경의 변화로 인해 지도감독적 성격이 약화되었거나 아니면 자치구의 자율성 확보가 반드시 필요하다고 판단되는 지도감독적 사항에 대하여 비권력관여의 형태로 조정하고, 자치구에 대한 감사회수를 축소시킴과 동시에 자체감사의 효율성을 확보한다. 라. 재원조정방안 재원조정교부금의 대상이 되는 취득세와 등록세 이외에 다른 세목까지 확대하는 것이 필요하고, 이 외에 3%의 시세징수교부율를 상향조정하거나 개발부담금과 환경개선부담금의 교부비율도 상향조정하고, 특히 세원의 편재도가 낮은 담배소비세 또는 자동차세를 구세로 조정하는 것을 적극 검토한다.
   2. 법적지위 변경방안 가. 행정체제 자치구 폐지로 인한 행정계층구조와 행정구역의 개편을 단행하고 이에 따른 행정기구와 인력의 감축을 실행한다. 나. 제도 및 운영 현 자치구의 업무 중에서 민선시장의 권한을 강화하고 대도시행정의 효율성을 강조해야 하는 사무는 시로 일단 이관시키고 그러한 시의 업무 중 개별성 및 현지성이 강한 사무를 행정구에 위임한다. 이 경우 구의 기초질서사범에 대한 지도·단속업무를 굳이 시장에게로 환원시킬 필요가 없이 구청장에게 처리케하여 이를 효율적으로 감독하는 것이 바람직하다. 인사의 적재적소 배치원칙에 위배되지 않고, 독단적 또는 정실적 인사를 방지하기 위하여 인사위원회의 기능을 강화하고, 인물이 아닌 일에 의한 조직의 관리가 우선되도록 한다는 원칙하에서 행정구의 조직 및 정원관리를 도모한다. 그리고 끝으로 재정적 측면에서 보면 재원조정교부금제도의 개편을 통한 효과적인 시-행정구간 재원조정을 도모할 필요가 있다.