기본연구과제

  
  
   地方自治團體의 國家政策決定 參與方案
   연 구 자: 김성호
   연구기간: 1996. 10 - 1997. 2
   의뢰기관: 강원도
    
   Ⅰ. 연 구 목 적
    우리나라는 국민소득 1만불 시대의 대중민주적 시민사회가 도래한 가운데 사회·경제적 변화가 급속하게 이루어 지면서 국가의 입법과 행정에 대한 국민들의 참여 요구가 커지고 있다. 특히 대표민주제가 형식화되면서 현대의 다양화된 주민의 요구를 국가의 입법이나 정책결정과정에 반영시키기도 어렵고, 공업화·기술화와 더불어 정보화의 수준이 급속히 향상됨에 따라 국가의 입법 및 정책결정에서 소외되어 있는 주민의 불만을 해소하여야 할 필요성은 증대되고 있다. 지방자치와 관련하여 지방자치단체가 완전히 자주적으로 결정·판단하는 것이 가능한 자치사무의 범위는 매우 한정되어 있으며 자기책임의 원칙도 형식화되고 있다는 점에서, 현대국가에 있어서 지방자치의 존재의의 및 내용을 새로운 입장에서 정립하고, 이에 따라 국가와 지방자치단체간의 관계를 재정립하여야 할 필요성이 있으며, 그 일환으로서 지방자치단체의 국가정책결정참여가 중요한 과제로 등장하고 있다. 그러나 우리나라의 경우, 전통적으로 수직적·중앙집권적 행정행태에 익숙되어져 왔기 때문에 행정주체들 사이의 협력 관행이 형성되지 못한 채, 지방자치제도를 실시하게 됨으로써 과거에 볼 수 없었던 국가와 지방자치단체간, 지방자치단체 상호간 대립과 갈등사례가 드러나고 있다. 이러한 때에 국정의 효율성을 높이고 행정주체간 갈등을 최소화하기 위해서는 국가정책결정에 대한 지방자치단체의 참여제도 도입을 고려하여야할 시점이다. 본 연구는 국가의 입법 및 정책결정과정에 대한 참여의 이론적 배경과 그 당위성을 고찰하고 각 국의 관련제도를 조사·분석함으로써 우리나라의 법제에 적합한 참여의 제도적 방안을 제시하는데 그 목적이 있다. 이상과 같은 연구목적을 달성하기 위하여 본 연구의 연구범위는 제1장에서 문제를 제기하고, 제2장에서는 국가의 정책결정에 대한 지방자치단체의 참여제도와 관련된 이론적 배경과 개념을 정립하며, 당 제도의 정책적 기능을 분석한다. 제3장에서는 국회의 입법과정과 정부의 법령입법 및 정책결정과정상 보장되어 있는 현행 지방자치단체의 참여제도를 고찰한 후, 그 문제점을 도출하고자 한다. 제4장에서는 대륙법 및 영미법계통 국가에서 지방자치단체에 의한 국가정책결정참여 방안이 논의된 구체적인 배경과 실태 및 입법례를 조사·분석하고 우리나라 법제에 적용할 수 있는 지에 대하여 시사점을 도출하였다. 제5장에서는 국정의 효율적·민주적 운영을 위해서는 본 제도를 우리나라에 도입할 필요가 있다는 것을 전제로하여 현행제도의 효율적 운영방안과 장기적 대안으로 지방자치단체 또는 그 연합조직에 의한 국가 입법 및 정책결정과정에의 참여방안을 입법론적으로 제안하였다. 제6장에서는 이상의 분석과 논의를 요약하고 현행제도의 효율적 운영방안에 관한 정책건의를 제안하고자 한다. 연구방법은 첫째, 현행법과 문헌을 중심으로 문헌조사방법에 의존하였다. 국가의 정책결정과정에 대한 지방자치단체의 참여방안과 관련된 연구논문 및 관계법령 등의 자료를 분석하였다. 둘째, 비교연구방법을 채택하였다. 우리의 실정에 적합한 지방자치단체의 국가정책결정과정에 대한 참여방안을 제시하기 위하여 본 제도가 외국에서 도입된 배경과 실태 및 방법을 비교·분석하였다.
   Ⅱ. 정 책 건 의
   1. 법령제ㆍ개정안 관리체계 구축 법령제·개정안과 관련하여 타 부처 또는 그 해당 실ㆍ과가 내무부와 협의하는 경우, 시·도의 해당 법무담당관실 또는 해당 실ㆍ과에서 내무부의 법무담당관실 및 해당 실ㆍ과로 결과를 통보하여 주는 체제의 확립이 필요하다. 내무부 안에서도 각 실ㆍ과가 법령제·개정안에 대한 지방자치단체의 의견을 직접 수렴한 경우에는 그 결과를 법무담당관실에 통보하여야 한다. 이렇게 하여야 만이 지방자치단체의 의견을 효율적으로 관리하게 됨으로써 차관회의 등에서 내무부가 지방자치단체의 의견을 적극적으로 반영할 수 있는 자료와 정보를 축적할 수 있게 될 것이다. 시·도에서는 법무담당관실에서 법령협의사항 전반을 총괄하여 관리할 수 있도록 체계를 확립하여야 하며, 각 실ㆍ과에서 중앙 부처에 의견을 제출할 경우에는 법무담당관의 협조를 의무화하고 동 사안에 대한 관리대장을 비치하여 활용하도록 한다. 시·도에서는 법령제·개정안에 대한 의견제출시 사안의 중요성을 고려하여 해당 실ㆍ과장 전결로 처리하지 말고 최소한 부단체장 결재까지 받도록 함으로써 지방자치단체가 심도있게 심의하도록 하여야 할 것이다. 내무부에 법령협의 결과를 통보할 경우에는 관련 법령협의 내용 일체를 포함하되 법무담당관실과 해당 실ㆍ과에 각각 제출하도록 한다. 시·도가 관계 부처에 의견을 제시한 후에는 내무부와 관계 시·도의 의견이 어떻게 법령에 반영되었는지 추적관리하는 것이 무엇보다 중요하다. 또한 각 시·도는 국무회의와 차관회의에서 지방자치단체의 의사를 입법에 반영하기 위해 필요한 지방자치 관련 안건검토 자료를 내무부에 제공한다. 시·도별로 법령별 전문연구를 위한 법령연구단(가칭)을 구성하고 운영하며, 내무부에서도 법령심사위원회와 별도로 실무자로 구성되는 법령협의회를 운영한다.
   2. 행정부시장ㆍ부지사회의 효율적 운영 행정부시장·부지사회의는 지방자치단체가 국가의 정책 입안단계에 참여할 수 있는 통로의 하나로 운영되고 있다. 따라서 자치행정의 현안과제와 함께 중요한 법령제·개정안이나 정책은 행정부시장ㆍ부지사회의에 상정하도록 의무화 함으로써 지방자치단체의 합의된 의견을 도출할 수 있는 제도로 운영할 필요가 있다.
   3. 지방자치제도발전위원회의 확대·개편 가. 제1안 : 전국시·도지사회의 정례화 지방자치제도발전위원회에의 경우, 의제와 관련된 시·도지사만이 참여할 것이 아니라 국가의 입법 및 정책결정에 대한 의견수렴을 위하여 시·도지사회의를 두고, 정부위원과 더불어 정부의 법령제·개정안 및 정책의제를 정례적으로 심의하게 하는 것은 한국적 정서에 부합되며, 실질적인 입법 및 정책개선의 결과를 도출할 수 있을 것이다. 전국시·도지사회의를 정례화하여 실질적인 안건심사가 가능하게 되면, 각 시ㆍ도가 개별적으로 제출하는 과제외에 국가의 입법 및 정책결정에 대하여 시·도지사의 합의된 의견을 제출할 수 있게 될 것이다. 나. 제2안: 지방자치제도발전위원회를 (가칭)국가입법정책위원회로 개편 정부, 광역지방자치단체 및 기초지방자치단체 등 행정주체간 건설적이고 효율적인 협력관계를 정립하여 그 기능을 능률적으로 수행함과 동시에 정부와 지방자치단체의 정책이 상호보완적으로 일관성있게 집행되고 지방자치단체의 의견이 정부의 입법이나 정책에 반영될 수 있도록 자문하는 것을 목적으로 대통령령으로 규정되어 있는 지방자치발전위원회를 (가칭)국가입법정책위원회로 확대·개편하고 이를 법률로써 제정할 수 있다. 본 제도의 도입으로 인한 기대효과로서는 국회의 경우, 입법의 현실적합성 제고하며, 입법지체·입법미비를 사전에 보완할 수 있어 법률과 조례의 합리적인 입법권의 배분으로 법률의 정당성 및 국회의 위상을 제고 할 수 있다. 정부의 기대효과로서는 정부와 지방자치단체간 갈등을 사전에 예방하고 정부입법과 정책의 실효성을 확보할 수 있으며, 입법의 조화, 행정능률 향상 및 지역이기주의의 극복으로 정부의 입법 및 정책의 정당성과 위상이 제고될 수 있다. 이러한 점에서 본 제도의 도입은 국정의 효율적 운영에 유용하게 작용할 것으로 기대된다.