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지방자치단체 가용재원 중장기전망과 정책대응
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| 영문제목 | Discretionary Budget Forecasting of Local Governments and Its Policy Implications |
|---|---|
| 연구자 | 조기현, 여효성 |
| 발간연도 | 2017 |
| 다운로드 | 지방자치단체 가용재원 중장기전망과 정책대응 file_download |
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저출산 및 고령화에 따른 세출수요의 팽창, 저성장으로 인한 지방세입 신장성 둔화가 현실로 대두됨에 따라 지방재정의 지속가능성에 대한 우려가 높아지는 시점에 있다. 본 연구는 이러한 지방재정의 대내외 환경변화가 과거와 다른 차원에서 위험요인으로 작용할 수 있다는 관점에서 자치단체 가용재원을 전망하고 있다.
본 연구는 가용재원을 자치단체가 재량적으로 동원할 수 있는 재원으로 정의한 후, 총세입에서 의무지출을 차감한 나머지를 가용재원으로 정의하였다. 이때 의무지출은 법령에 지출의무가 부과된 경비나 사전적 의미에서 의무지출로 보기는 어렵지만 사실상 의무지출이라 하여도 무방할 정도로 경직성이 매우 강한 경비를 포함시켰다. 또한, 법령의 범위에는 조례를 포함한 자치법규도 포함하여 지방재정의 현실을 반영하였다.
가용재원 산출모델에 따라 지역내총생산을 변수로 하여 시･도 지방세에 대한 장기전망이 시도하였다. 시･군･구 지방세수입과 세외수입, 조정교부금은 시･도 지방세수입 장기전망치에 연동하여 추계하였다. 지방교부세와 국고보조금은 국회예산정책처의 장기전망치를 활용하였다. 의무지출은 최근 3년간 세입에서 차지하는 비중의 평균치가 향후에도 지속된다는 가정 하에 추계하였다.
중장기 전망에 의하면 2030년 이후부터 자치단체 가용재원이 급격히 악화되는 결과를 얻었다. 특히, 자치구의 경우에는 2020년대 중후반부터 가용재원이 줄어들어 재정여건이 매우 악화되는 것으로 전망되었다. 무엇보다 인구변화 요인을 반영한 모형에서 가용재원의 감소폭과 속도가 우려할 정도로 컸다.
본 연구에서 추계한 가용재원으로 지속가능한 재정운영이 가능한지에 대한 평가를 시도하였다. 법정의무 사회복지 재정사업에 대한 충당능력에 대한 분석을 시도한 결과에 의하면 현 시점에서 군 자치단체의 충당능력은 매우 높은 수준이나 시간 경과에 따라 급격히 하락하였으며, 2030년대 후반에는 충당능력이 마이너스 상태로 전환되었다. 가용재원 충당능력이 가장 취약한 자치단체는 자치구이며, 2020년대 중반부터 가용재원으로 의무지출 복지사업을 수행할 수 없을 것으로 전망되었다. 시･도의 경우에도 가용재원 충당능력은 대단히 미흡한 수준으로 측정되었다. 이에 더하여 기초연금 인상과 비정규직의 정규직 전환 등의 정부정책이 시행될 경우 가용재원 충당능력은 상당한 손상을 입을 것으로 추정되었다. 이러한 분석 결과는 현 시점부터 강력한 세출통제와 함께 세입확충을 위한 제도적, 정책적 기반 조성이 필요하다는 것을 시사한다.
본 연구에서는 국고보조금 감축, 지방세 확충을 대상으로 가용재원 충당능력을 비교 분석하였다. 다양한 정책조합 중에서 지방세 확충은 단기효과측면에서 우월하였으며, 국고보조금 감축은 장기효과에서 나은 대안으로 판단되었다. 따라서 제도적, 정책적 환경을 조성하는데 상당한 시간이 소요되는 지방세 확충 보다는 자치단체 내부적으로 즉시 시행할 수 있고, 장기적으로 효과가 입증된 국고보조 감축이 우선적으로 시행될 필요가 있다. 국고보조 감축은 국가재정 관점에서도 재정자원의 효율적 배분에 반드시 필요할 뿐 아니라 지방재정의 지속가능성을 유지하는 수단으로서 의의도 높아 정부 차원의 적극적 노력이 요구된다.
본 연구의 장기전망 결과와 전술한 당면현안을 고려하면, 다음과 같은 정책대응이 선제적으로 추진될 시점이라 사료된다.
첫째, 대폭적인 국고보조사업의 정비가 요구된다. 국고보조사업은 613개에서 2005년 359개로 대폭 정비되었으나 2014년에는 919개로 크게 늘어난 실정이다. 국고보조금의 이러한 팽창은 지방재정은 물론이고 중앙재정까지 어려움에 직면하는 주된 요인이 되고 있다. 국고보조 사업 정비를 위해서는 먼저 국고보조사업은 소관 부처가 직접 수행방식으로 전환하는 기조를 확립하여야 한다. 또한 부처별 국고보조사업의 한도제를 운영하는 방식과 국고보조금에 대한 재정준칙제도의 도입을 검토할 수 있다. 복지보조금에 대해서는 중앙･지방간 재정협력체계의 구축이 필요하다.
둘째, 국세의 지방이양을 통한 적극적인 지방세 확충 노력이 필요하다. 현재 국세 세목 가운데 지방이양 대상으로 검토될 수 있는 세목으로는 종합부동산세, 양도소득세, 개별소비세, 농어촌특별세, 주세 등을 들 수 있다. 이중에서 지방세입의 실질적인 확충효과는 물론 조세원리에 부합하고, 지방세 징세행정의 효율성 측면에서 긍정적 효과가 기대되는 세목으로는 부동산분 양도소득세와 개별소비세 중 담배, 입장행위, 유흥업소행위와 관련된 과세대상 세원을 들 수 있다.
셋째, 현재 추진계획으로 있는 지방소비세 확대와 지방소득세 세율 인상의 경우에는 세심한 제도설계가 요구된다. 문재인정부가 구상하는 바에 따라 지방소비세 확대와 지방소득세 세율 인상이 추진될 경우에는 보통교부세, 조정교부금의 재정형평기능이 제고되어야 한다. 또한 보통교부세 산정기준에 대한 재검토도 필요하다. 특히 기초수요 중에서 인건비, 일반관리비 등의 경상경비 비중을 낮출 필요가 있다. 보통교부세와 조정교부금의 연계기능을 강화을 강화하고, 조정교부금의 규모, 배분기준 등과 관련된 법제화도 필요하다.
넷째, 국가재정과 지방재정의 합리적 연계방안이 필요하다. 국가재정, 지방재정 불문하고 재정의 지속가능성 문제가 현안으로 대두된 현 시점에서 별개로 운용, 관리되는 것은 바람직하지 않다. 현재 운영되는 통합재정개요를 근간으로 제도를 확대 발전시킬 수 있는데, 이 대안이 가능하기 위해서는 예산순기를 앞당겨야 한다. 또한 지방재정부담심의위원회의 활성화를 모색하는 것이 바람직하다.
마지막으로 자치단체의 자구노력도 동반되어야 할 것이다. 세입 측면에서의 자구노력으로는 지방세 및 세외수입 징수 강화, 지방세 및 세외수입 세원 발굴, 탄력세율 활용, 요금현실화 등의 징세노력을 들 수 있다. 세출 측면에서는 강력한 세출구조조정이 절대적으로 필요하다 판단된다. 실증분석에서 확인하였듯이 재정의 지속가능성은 세출절감이 더 효과적이었다. 세출절감과 관련해서는 유사･중복 재정사업의 정비, 관행적 지출이나, 성과가 미흡한 지출, 환경변화에 대응하지 못하는 지출, 재정력을 고려하지 않은 무리한 투자, 낭비성 행사지출 등이 중점적인 관리대상이다. 이러한 재정사업은 중단, 축소, 통･폐합, 시기조정, 사업방식 전환 등의 세출구조조정이 추진되어야 한다.
본 연구는 가용재원을 자치단체가 재량적으로 동원할 수 있는 재원으로 정의한 후, 총세입에서 의무지출을 차감한 나머지를 가용재원으로 정의하였다. 이때 의무지출은 법령에 지출의무가 부과된 경비나 사전적 의미에서 의무지출로 보기는 어렵지만 사실상 의무지출이라 하여도 무방할 정도로 경직성이 매우 강한 경비를 포함시켰다. 또한, 법령의 범위에는 조례를 포함한 자치법규도 포함하여 지방재정의 현실을 반영하였다.
가용재원 산출모델에 따라 지역내총생산을 변수로 하여 시･도 지방세에 대한 장기전망이 시도하였다. 시･군･구 지방세수입과 세외수입, 조정교부금은 시･도 지방세수입 장기전망치에 연동하여 추계하였다. 지방교부세와 국고보조금은 국회예산정책처의 장기전망치를 활용하였다. 의무지출은 최근 3년간 세입에서 차지하는 비중의 평균치가 향후에도 지속된다는 가정 하에 추계하였다.
중장기 전망에 의하면 2030년 이후부터 자치단체 가용재원이 급격히 악화되는 결과를 얻었다. 특히, 자치구의 경우에는 2020년대 중후반부터 가용재원이 줄어들어 재정여건이 매우 악화되는 것으로 전망되었다. 무엇보다 인구변화 요인을 반영한 모형에서 가용재원의 감소폭과 속도가 우려할 정도로 컸다.
본 연구에서 추계한 가용재원으로 지속가능한 재정운영이 가능한지에 대한 평가를 시도하였다. 법정의무 사회복지 재정사업에 대한 충당능력에 대한 분석을 시도한 결과에 의하면 현 시점에서 군 자치단체의 충당능력은 매우 높은 수준이나 시간 경과에 따라 급격히 하락하였으며, 2030년대 후반에는 충당능력이 마이너스 상태로 전환되었다. 가용재원 충당능력이 가장 취약한 자치단체는 자치구이며, 2020년대 중반부터 가용재원으로 의무지출 복지사업을 수행할 수 없을 것으로 전망되었다. 시･도의 경우에도 가용재원 충당능력은 대단히 미흡한 수준으로 측정되었다. 이에 더하여 기초연금 인상과 비정규직의 정규직 전환 등의 정부정책이 시행될 경우 가용재원 충당능력은 상당한 손상을 입을 것으로 추정되었다. 이러한 분석 결과는 현 시점부터 강력한 세출통제와 함께 세입확충을 위한 제도적, 정책적 기반 조성이 필요하다는 것을 시사한다.
본 연구에서는 국고보조금 감축, 지방세 확충을 대상으로 가용재원 충당능력을 비교 분석하였다. 다양한 정책조합 중에서 지방세 확충은 단기효과측면에서 우월하였으며, 국고보조금 감축은 장기효과에서 나은 대안으로 판단되었다. 따라서 제도적, 정책적 환경을 조성하는데 상당한 시간이 소요되는 지방세 확충 보다는 자치단체 내부적으로 즉시 시행할 수 있고, 장기적으로 효과가 입증된 국고보조 감축이 우선적으로 시행될 필요가 있다. 국고보조 감축은 국가재정 관점에서도 재정자원의 효율적 배분에 반드시 필요할 뿐 아니라 지방재정의 지속가능성을 유지하는 수단으로서 의의도 높아 정부 차원의 적극적 노력이 요구된다.
본 연구의 장기전망 결과와 전술한 당면현안을 고려하면, 다음과 같은 정책대응이 선제적으로 추진될 시점이라 사료된다.
첫째, 대폭적인 국고보조사업의 정비가 요구된다. 국고보조사업은 613개에서 2005년 359개로 대폭 정비되었으나 2014년에는 919개로 크게 늘어난 실정이다. 국고보조금의 이러한 팽창은 지방재정은 물론이고 중앙재정까지 어려움에 직면하는 주된 요인이 되고 있다. 국고보조 사업 정비를 위해서는 먼저 국고보조사업은 소관 부처가 직접 수행방식으로 전환하는 기조를 확립하여야 한다. 또한 부처별 국고보조사업의 한도제를 운영하는 방식과 국고보조금에 대한 재정준칙제도의 도입을 검토할 수 있다. 복지보조금에 대해서는 중앙･지방간 재정협력체계의 구축이 필요하다.
둘째, 국세의 지방이양을 통한 적극적인 지방세 확충 노력이 필요하다. 현재 국세 세목 가운데 지방이양 대상으로 검토될 수 있는 세목으로는 종합부동산세, 양도소득세, 개별소비세, 농어촌특별세, 주세 등을 들 수 있다. 이중에서 지방세입의 실질적인 확충효과는 물론 조세원리에 부합하고, 지방세 징세행정의 효율성 측면에서 긍정적 효과가 기대되는 세목으로는 부동산분 양도소득세와 개별소비세 중 담배, 입장행위, 유흥업소행위와 관련된 과세대상 세원을 들 수 있다.
셋째, 현재 추진계획으로 있는 지방소비세 확대와 지방소득세 세율 인상의 경우에는 세심한 제도설계가 요구된다. 문재인정부가 구상하는 바에 따라 지방소비세 확대와 지방소득세 세율 인상이 추진될 경우에는 보통교부세, 조정교부금의 재정형평기능이 제고되어야 한다. 또한 보통교부세 산정기준에 대한 재검토도 필요하다. 특히 기초수요 중에서 인건비, 일반관리비 등의 경상경비 비중을 낮출 필요가 있다. 보통교부세와 조정교부금의 연계기능을 강화을 강화하고, 조정교부금의 규모, 배분기준 등과 관련된 법제화도 필요하다.
넷째, 국가재정과 지방재정의 합리적 연계방안이 필요하다. 국가재정, 지방재정 불문하고 재정의 지속가능성 문제가 현안으로 대두된 현 시점에서 별개로 운용, 관리되는 것은 바람직하지 않다. 현재 운영되는 통합재정개요를 근간으로 제도를 확대 발전시킬 수 있는데, 이 대안이 가능하기 위해서는 예산순기를 앞당겨야 한다. 또한 지방재정부담심의위원회의 활성화를 모색하는 것이 바람직하다.
마지막으로 자치단체의 자구노력도 동반되어야 할 것이다. 세입 측면에서의 자구노력으로는 지방세 및 세외수입 징수 강화, 지방세 및 세외수입 세원 발굴, 탄력세율 활용, 요금현실화 등의 징세노력을 들 수 있다. 세출 측면에서는 강력한 세출구조조정이 절대적으로 필요하다 판단된다. 실증분석에서 확인하였듯이 재정의 지속가능성은 세출절감이 더 효과적이었다. 세출절감과 관련해서는 유사･중복 재정사업의 정비, 관행적 지출이나, 성과가 미흡한 지출, 환경변화에 대응하지 못하는 지출, 재정력을 고려하지 않은 무리한 투자, 낭비성 행사지출 등이 중점적인 관리대상이다. 이러한 재정사업은 중단, 축소, 통･폐합, 시기조정, 사업방식 전환 등의 세출구조조정이 추진되어야 한다.
As the burden of social expenditure accompanying the declining birthrate and aging population and slowing of local revenue growth become a reality, concerns over the local government fiscal sustainability are rising. In this research, we forecast the discretionary budget of local governments from the viewpoint that such domestic and external environmental change can act as a risk factor. In this paper, we define the available resources as a financial resource that local governments can mobilize discretionally. We define the available finance sources as the remainder after deducting obligation expenditure from total revenue. Obligation expenditure includes expenses that are extremely rigid enough to be de facto duty expenditure. Also, to reflect the reality of local finances, the scope of laws and ordinances includes autonomous regulations including ordinances.The long-term city/state taxes are forecasted by using the Gross Regional Domestic Product (GRDP) as an explanatory variable. City, county, and ward local tax revenues, non-tax income, and adjustment grants were estimated in conjunction with long-term forecasts of city and local tax revenues. Local grants and state subsidies forecasts are estimated by utilized the long-term forecast of the National Assembly Budget Office. The obligation expenditure are estimated under the assumption that the average value of the proportion of revenues in the last three years will continue in the future.Our medium to long term forecast shows that by the 2030s, the available resources to the municipality will be depleted. In particular, the available resources for autonomous districts will decreased sharply after the mid-2020s, and fiscal conditions will deteriorate. When considering the population changes, the available resources will decreased even more rapidly. We tried to evaluate the fiscal sustainability of local governments. When evaluating the local government’s capacities for the mandated social welfare programs, counties’ current capabilities are at a very high level. But it will decrease sharply over time and eventually will experience budget deficit after latter half of the 2030s. Most vulnerable municipalities to the environmental changes are autonomous districts, and it seems that they can not perform the duty of mandatory welfare program from the mid-2020s.City/state’s capacities for available resource are also very insufficient, and when the scheduled basic pension increases and regular job switching of irregular workers are enforced, their capacities will be even more damaged. Our analysis suggests that policy changes for strong expenditure control and revenue expansion are required immediately.In this paper, we compare the available resources capacity for reduction of national subsidies and expansion of local tax. Among the various policy combinations, the expansion of local taxes is advantageous in terms of short-term effects, and reductions in national subsidies are better with long-term effects. Therefore, priority can be given to the reduction of national subsidies that can be implemented immediately within the local government rather than the expansion of local taxes that take a considerable amount of time to create institutional and policy environments, and the effect has been proved in the long term. Reduction of government subsidies is not only necessary for efficient allocation of financial resources from the viewpoint of national finance but also as a means to maintain the sustainability of local finance.
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