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무상복지를 둘러싼 중앙-지방 간 갈등해결방안

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영문제목 Approaches to Resolve Conflicts of Free Welfare Programs between Central and Local Government
연구자 주재복, 강영주
발간연도 2016
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   무상보육, 무상급식, 청년수당 등 무상복지를 둘러싼 중앙-지방 간 갈등으로 인하여 국민들의 혼란이 가중되고 있다. 무상복지를 둘러싼 중앙-지방 간 갈등은 앞으로도 지속될 것으로 예상된다. 본 연구의 목적은 중앙과 지방 간 무상복지를 둘러싼 갈등사례를 분석하고, 이를 토대로 합리적인 해결하는 방안을 도출하는 것이다. 이를 위하여 본 연구에서는 중앙정부의 무상보육정책을 둘러싼 중앙-지방 간 갈등사례와 지방자치단체인 서울시가 추진하는 청년수당지원사업을 둘러싼 서울시와 중앙정부의 갈등사례를 선정하여 분석하였다. 특히, 본 연구는 갈등에 대한 인지적 접근방법의 하나인 프레임 이론의 관점에서 두 가지 갈등사례에 대한 중앙과 지방의 인식 차이를 분석하였다.
   분석결과 중앙정부와 지방정부는 실체 프레임, 특성 프레임, 과정 프레임, 성과 프레임에서 상이한 인식틀을 가지고 있었다. 그리고 갈등해결 과정에서 이러한 프레임의 차이가 너무 견고하여 갈등해결이 매우 어려웠다. 먼저 무상보육정책을 둘러싼 중앙정부와 지방정부의 프레임 분석결과는 다음과 같다. 실체 프레임의 경우 무상보육정책에 대해 지방정부는 국가사무로 틀 지으려하였고, 반면에 중앙정부는 지방사무로 틀 지으려하였다. 특성 프레임의 경우에는 지방정부는 권한은 주지 않고 책임만 떠넘기고 압박하는 중앙정부로 인식하고 있으며, 반면에 중앙정부는 책임주체가 명확함에도 불구하고 책임을 회피하는 지방정부로 인식하고 있었다. 과정 프레임의 경우에는 지방정부는 무상보육정책의 추진과정에서 중앙정부가 애초에 예산 예측을 잘못해 놓고 지방정부에 예산편성만 강요하는 강압적인 갈등관리로 인식하여 예산 미편성 등 비협력적인 대응을 지속적으로 해 나가겠다는 입장이고, 반면에 중앙정부는 지방교육청이 예산 편성이 충분함에도 불구하고 예산 편성 노력을 다하지 않고 있고 있기 때문에 강력한 법적 대응을 통하여 갈등을 관리해 나가겠다는 입장이다. 마지막으로 성과 프레임의 경우에는 무상보육정책을 지방정부는 보육의 틀로 인식하는 입장이고, 반면에 중앙정부는 무상보육정책을 교육의 틀로 보는 입장이다.
   다음으로 서울시의 청년수당지원사업을 둘러싼 중앙정부와 지방정부의 프레임 분석결과는 다음과 같다. 실체 프레임의 경우 서울시는 청년수당지원사업이 자치단체의 복리에 관한 고유사무이기 때문에 “자치권의 정당한 행사”로 규정하고 있으며, 복지부는 사회보장제도의 하나로 협의 대상 사무이기 때문에 협의 요청은 “복지부의 정당한 법 집행”으로 규정하고 있었다. 특성 프레임의 경우 서울시는 복지부를 “고집불통이고 신뢰할 수 없는 중앙정부”로 보고 있으며, 복지부는 서울시를 “일방적으로 사업을 강행하는 자치단체”로 보고 있다. 과정 프레임의 경우 서울시는 복지부의 요청에 따라 “정당한 절차를 거치고 충분한 협의를 한 사업”으로 보고 있으며, 복지부는 사회보장기본법에 따라 “법적인 협의 절차를 거치지 않은 위법적인 사업”이며, 아직까지 합의하거나 동의하지 않아 법적근거가 미비한 제재대상 사업으로 보고 있다. 마지막으로 성과 프레임의 경우 서울시는 청년수당지원사업을 “청년 일자리 사업”으로 규정하고 있으며, 복지부는 “퍼주기식의 무상복지사업”으로 규정하고 있었다.
   본 연구에서는 무상복지를 둘러싼 중앙-지방 간 갈등을 해결하기 위한 기본 방향과 전략으로 프레임 전환을 통한 당사자 간 협상가능성 증대, 무상복지 논의를 위한 중앙-지방 간 무상복지정책협의체 구성, 무상복지에 대한 중앙과 지방의 역할과 책임 명확화를 위한 제도 개선을 제시하였다. 그리고 이러한 기본 방향과 전략 하에서 다음과 같은 갈등해결 방안을 제시하였다. 먼저 프레임 전환을 통한 당사자 간 협상가능성 증대 방안으로는 맥락적 프레임을 협상친화적으로 전환하여야 한다는 점과 입장협상이 아닌 원칙협상으로의 현안 프레임 전환을 제안하였다. 둘째, 무상복지정책협의체 구성과 관련해서는 중앙정부와 지방자치단체, 그리고 시민사회단체가 참여하는 정책협의체를 구성하여 중앙-지방 간 협력을 강화해야 한다는 점을 제안하였다. 마지막으로 중앙과 지방의 권한과 책임 명확화를 위한 제도 개선 방안으로는 유치원 누리과정과 어린이집 누리과정 사무를 일원화하는 방안, 지방 자치권의 범위를 명확히 하는 방안, 그리고 중앙-지방 간 재정분담 원칙의 확립을 위해 지방교육재정교부금법 상 재정부담 주체의 명시화 방안을 제안하였다.

     Citizens are increasingly confused due to conflicts between central and local government regarding welfare programs such as free child-care, free school lunch and youth allowance. This study attempts to analyze those conflicts, the Free Child-care Program of the Ministry of Health and Welfare(MOHW) and Youth Allowance Program of Seoul Metropolitan Government(SMG) and to derive reasonable ways to resolve them. In particular, this study adopts the frame theory to analyze differences of perception between central and local government.
     Frames are composed of four sub-frames such as substance, characteristics, process and performance frame. The key research finding is that frames that central and local governments hold are very different and thus it has made them difficult to reach a resolution of conflicts.
     Policy conflicts regarding child-care for free program between central and local governments are solidly based on their differences of frames. In case of the substance frame, local government tries to frame it a service that national government holds responsibility, however central government does a substance frame that local government has responsibility of the service program. In case of the characteristics frame, local government perceives that central government tries to transfer responsibility without jurisdictional power. On the other hand, central government is likely to think that local government tries to avoid its own responsibility. In case of the process frame, local government considers that central one has made a big problem of budget planning and then has enforced local one to allocate budget for the service, which has brought about this conflict. Central government holds that local Office of Education has sufficient fund to allocate to the service but it does not attempt to do it. In case of the performance frame, local government perceives free school lunch program as one of child-care programs, but cental one does it as one of educational programs.
     Conflicts in terms of the Youth Allowance Program of SMG between central and local government are derived from their differences of frames, too. In case of the substance frame, SMG argues that the program is under local government works and the service program is lawful and fair that is based on executing autonomous rights of local government. However, the Ministry of Health and Welfare(MOHW) deems to conceive that the program is under agreement between them. In case of the characteristics frame, SMG thinks that MOHW is stubborn and untrustful, on the other hand the MOHW does that SMG is a local government that executing a welfare program with no consultation and consensus-building. In case of the process frame, SMG perceives that it has followed a series of legal procedures with requests of the MOHW. But the MOHW considers that the program is illegal because it has never legal process regulated by Socal Security Act and has never reached an agreement. In case of the performance frame, SMG judges the Youth Allowance Program as one of job creation programs for young people, but cental government perceives it as a popularist service program without deep policy deliberation.
     Based on the research findings, this study recommends some measures. First, both local and central government need to transform their frames, which helps lead to a resolution of policy conflicts. Transforming to consensus-building friendly frame is the key approach to enhance plausibility of agreement. Second, it is necessary to establish an organization for policy conference to discuss welfare programs for free. Increasing participation of the civil society or non-governmental organization in the policy conference group is essential. Third, an institutional reform is desirable to clarify authorities and responsibilities of central and local governments for free welfare programs. It is necessary to reform rules and regulations for autonomous businesses of local government, financial obligations for specific welfare services, and specify ranges of local autonomy in education.
    

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