기본연구과제

인구구조의 양적 및 질적 변화는 지방자치단체의 행정수요와 공급체계 전반에 걸쳐서 심대한 영향을 미칠 것으로 전망된다. 특히, 과소지역(군)은 인구감소와 더불어 고령화로 인하여 존립마저 위태롭게 할 가능성이 높아지고 있는 실정이다. 따라서 인구구조의 양적 및 질적 변화에 부합하는 새로운 행정체제의 구축을 통해서 주민의 편익을 제고하는 것뿐만 아니라 존립기반을 보다 공고히 할 필요성이 제기된다. 이에 따라 여기에서는 과소지역(군)을 대상으로 인구구조에 변화에 부합하는 새로운 행정체제를 구축하는 대안을 제시하고자 하였다.
   우선, 제2장에서는 과소지역 및 행정체제의 이론과 선행연구를 고찰하였다. 과소지역은 원칙적으로 기초자치단체 가운데서도 군을 대상으로 인구규모가 평균 이하인 동시에 3년 이상 지속적으로 감소하는 단체로 규정하고, 이들 지역을 대상으로 기존의 정부정책을 분석하여 행정체제의 측면에서 한계를 살펴보왔다. 기존의 정부정책은 대체적으로 지역개발의 촉진이나 저출산 및 고령화의 문제에 국한하여 접근함으로써 행정체제의 문제는 다루지 못하고 있다.
   제3장에서는 과소지역(군)의 3개 단체를 사례로 선정하고 이들 단체에서 나타나고 있는 인구구조의 변화와 이에 따른 행정수요의 변화를 독립변수로 살펴보고, 이에 대한 현행의 행정체제의 한계를 분석하였다. 사례단체에서 공통적으로 나타나고 있는 인구구조의 변화는 전반적으로 인구규모가 감소하는 동시에 고령화가 상대적으로 심화되고 있다는 점이다. 이에 따라 행정수요 역시 복지분야의 수요가 점차적으로 증가하고 있다는 것이다. 반면에 행정체제는 기존의 구조가 그대로 유지됨으로써 주민편익의 제고나 행정 효율성을 확보하기에는 적정치 못하다는 것이다.
   제4장에서는 일본을 대상으로 과소지역의 정책사례를 분석하여 대안설계에 시사점으로 반영하고 있다. 일본에서 과소지역의 문제가 야기된 것은 1955년 이후 일본경제의 고도성장속에서 농어촌지역에서 도시지역, 특히 대도시지역으로의 대규모적인 젊은층 인구의 이동에서 시작된다. 농어촌지역의 경우 인구감소로 인해 교육, 의료, 방재 등의 기초적인 생존조건확보에도 지장을 초래 하게 되고, 산업주체의 부족 등으로 인하여 지역생산기능이 지속적으로 쇠퇴하여 왔다. 이에 따라 추진된 일본의 과소지역 정책은 다음과 같은 특징을 보여주고 있다. 첫째, 과소지역별 맞춤형 대안의 모색이 이루어져야 한다는 점이다. 과소지역별 맞춤형 대응은 공급자(행정기관) 중심이 아니라 수요자(지역주민)과의 관계 속에서 이루어져야 하는바, 주민의 거주형태를 중심으로 거주형태 자체의 변화모색방법 내지는 거주형태를 유지하면서 주변지역과의 네트워크를 통하여 서비스공급이 가능하게 하는 방법이 그것이다. 다음, 자치단체간 연계·상생전략 역시 중심지-주변 과소지역 연계발전 전략의 추진을 위하여 활용되는 행정서비스 공급방식의 다원화(자치단체간 사무위탁, 기관의 공동설치 등)를 특징적으로 보여 준다.
   제5장에서는 전술한 실태분석과 외국사례의 고찰을 토대로 과소지역(군)의 맞춤형 행정체제 정립방안을 제시하고 있다. 기본적으로 행정체제의 개념을 공급자 특성 측면에서의 관장기능 개선과 수요자 특성 측면에서의 거주형태의 조정 및 공급자-수요자 특성 측면에서의 공급시스템 개선 등으로 유형화하여 설계하였다. 우선, 과소지역(군)의 관장기능 개선으로는 기본적으로 과소지역에 적합하고도 필요한 기능만을 관장하는 새로운 시스템으로 전환하는 방안이다. 즉, 인구감소에 따른 행정수요의 변화와 과소지역의 행･재정 능력을 감안하여 전체 관장기능을 대상으로 수직적 측면에서는 상위단체인 도와 하부행정기관인 읍면과 그리고 수평적 측면에서는 특별지방행정기관과 재배분하여 주민의 편의성과 행정의 효율성을 동시에 확보하는 대안을 설계하는 것이다. 다음, 과소지역의 거주형태를 조정하는 대안은 읍을 중심으로 한 인구편중 현상과 면 지역의 지속적 인구감소 추이를 감안하여 새로운 거주형태를 조정하는 방법이다. 현행의 인구의 지역적 편중현상에 대응하여 주민편익과 행정효율을 제고하기 위해서는 새로운 거주형태의 조성이 적절한 해결책이 될 수가 있다. 특정지역을 중심으로 새로운 거주지를 조성하고, 여기에 면지역의 주민들을 이주시켜 집락을 형성하는 것이다. 마지막으로 과소지역의 맞춤형 행정체제를 정립하기 위한 공급자-수요자 특성에 기초한 공급시스템의 개선전략은 주민특성과 지역특성 및 서비스특성에 따라서 다양한 대안을 모색할 수 있다. 주민특성에서는 해당서비스 이용주민 규모의 과소를, 지역특성에서는 지역주민 거주형태의 집중과 분산을 그리고 서비스특성에서는 해당서비스의 종류 등을 고려할 수 있다. 따라서 공급자-수요자 특성에 기초한 공급시스템의 개선전략은 이와 같은 주민특성과 지역특성 및 서비스특성을 종합적으로 검토하여, 각 서비스별로 내부절차 개선과 협력체제 구축 등의 합리적 대안을 설계하는 것이다. 물론 공급시스템은 전술한 내부절차의 개편이나 협력체제 구축 이외에도 다양한 방식이 존재하고, 나아가 개편대안으로 채택할 수도 있으나, 여기에서는 과소구의 전반적인 인구변화에 따라 인구의 지역편중과 고령화라는 특성을 감안하여 대안을 제시한다.