기본연구과제

地方自治團體의 環境投資財源 擴充에 관한 硏究 硏 究 者: 李昌均, 金成珠 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 濟州道 Ⅰ. 硏 究 目 的 일반적으로 환경정책이란 공해를 방지하고 아메니티(Amenity)를 높이고 자연생태계를 적절히 보호하는 것을 통하여 쾌적한 환경의 보전과 관리를 목적으로 하는 공공정책으로, 여기에는 환경오염에 대한 규제정책 및 아메니티에 대한 보전정책 그리고 자연환경에 대한 보호정책으로 구성된다고 볼 수 있다. 이와 같은 정책들은 물론 국가적인 차원에서 종합적으로 행하는 것이 보다 효율적인 것도 있으며, 한편으로는 지방자치단체에서 행사는 것이 보다 효율적인 것도 있을 것이다. 따라서 각 지방자치단체에서 보다 체계적으로 환경보전정책을 수립하고 그 실현을 위하여 각각의 영역에 있어 구체적인 정책수단을 결정하는 것도 중요시 되고 있다. 왜냐하면 환경은 넓게는 국제적인 공공재의 성격뿐만 아니라, 좁게는 지역고유재의 성격도 강하다고 할 수 있는데, 예를 들어, 지역경관은 그 지역 특유의 것이고, 물의 경우도 일정지역에 국한된 유역이 있으며, 대기는 연속해 있지만 고원이나 임해공업지구와는 공역이 달라 대기의 상황도 다르게 나타나고 있다. 따라서 환경은 우선 지역적으로 불균등하게 나타나고 있기 때문에 지역단위의 환경에 대한 정책의지가 중요시되며, 먼저 지역단위에서 환경보전이 이루어졌을 때 국가적으로 그리고 더 나아가 국제적으로도 환경문제의 심각성을 줄일 수 있을 것이며, 또한 환경정책의 효율성도 높일 수 있을 것이다. 왜냐하면, 환경문제는 지역주민의 건강과 생활에 가장 직접적인 영향을 미치기 때문에, 분야에 따라서는 환경정책에 대한 의사결정과 그 구체적 실시과정에 있어서 중앙정부보다는 지역에 밀접한 각 지방자치단체의 책임하에 환경주권자인 지역주민의 참여를 보장하는 것이 지역실정에 맞는 보다 구체적이고 현실적인 대책이 마련될 수 있기 때문이라 할 수 있다. 그러나 우리나라 국가예산중 환경관련예산 비중이 외국에 비해 매우 낮을 뿐만 아니라, 특히 지방자치단체의 경우, 투자재원을 국고보조금, 지방양여금의 일부 등 중앙정부에 대부분을 의존하고 있기 때문에 재원이 빈약하여 지역에서 자주적이고 지역특성에 맞는 환경투자가 곤란한 실정이다. 따라서 본 연구는 지역주민의 삶의 질에 대한 향상요구와 그에 따른 생활환경개선에 대한 수요증가에 대응하기 위하여 지방자치단체의 환경투자재원 확충방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 1. 地方自治團體의 環境投資財源 擴充方案 : 短期的 接近 가. 地方自治團體의 一般財源 擴充 및 環境支出 上向調整 지방자치단체의 환경투자재원을 확충하는 방안으로는 이하 열거하는 여러가지 방안을 들 수 있다. 제시하는 방안 중에는 현행의 제한된 재정구조의 범위내에서 지방자치단체 스스로의 자구노력에 의해 할 수 있는 것도 있으나, 대부분은 중앙정부가 환경문제해결에 대해 보다 적극적인 자세를 갖고 지방자치단체에 재원보조 및 재원이양 등의 의지가 없으면 실현이 거의 불가능한 것이다. 따라서 본 연구에서는 단기적 대안과 장기적 대안으로 나누어 지방자치단체의 환경투자재원 확충방안을 제시한다. 단기적 방안은 지방자치단체가 스스로 노력에 의해 달성될 수 있거나, 방안을 채택하는데 있어 현실적으로 용이하고 큰 변화 및 무리가 따르지 않는 것을 중심으로 제시한다. 장기적 방안은, 방안을 채택하는데 있어 복잡하거나, 장기적으로 중앙정부와 협의하여 충분한 검토가 이루어진 후에 실시되어야 바람직한 방안이라 할 수 있다. 지방자치단체의 일반재원 확충방안으로는, ① 여러가지 제기되고 있는데, 경영수익사업의 확대를 통한 세외수입의 확충노력, 국세의 지방이양, 탄력세율의 적용확대, 법정외세제도의 도입, 지방교부세율의 상향조정 등을 들 수 있다. 이에 대한 구체적인 방안이 강구되어 지방자치단체의 전반적인 재정력을 강화해야 한다. 나. 中央政府의 財政支援 强化 환경관리의 효율성 제고를 위해서 중앙정부는 적극적으로 지방자치단체에 각종 지원을 강화해야 한다. 왜냐하면, 앞에서도 여러차례 밝혔듯이 환경문제는 중앙 및 지방의 공동과제이며, 또한 환경재의 특성에 의해 각 지방자치단체에서 대응하는 것이 보다 효율적인 것이 많기 때문이다. 다. 負擔金制度의 改善 및 地方交付率 上向調整 대안으로 환경개선비용부담금 및 배출부과금의 지방교부율을 현행 10%에서 50%로 상향조정하는 방안을 들 수 있다. 50%로 상향조정하 근거로는, 급격한 상향조정으로 중앙정부의 환경투자계획에 차질이 생기는 것을 막고, 또한 본 연구에서 제시한 여러가지 방안들이 병행되어 실시되는 것이 바람직하다는 가정하에 무리한 변화를 주지 않는 범위내에서 어느 정도 지방자치단체의 환경투자재원을 확충할 수 있는 방향으로 정한 것이다. 라. 水質汚染防止事業 讓與金의 交付率 上向調整 현재 지방양여금 중 환경관련 몫인 수질오염방지사업 양여금의 교부율을 상향조정하여 지방자치단체의 환경투자재원으로 활용하는 방안을 고려할 수 있다. 대안으로는 현행 지방양여금 총액중 170/1,000의 교부율을 250/1,000으로 상향조정하는 방안을 들 수 있다. 마. 民間資本의 積極的인 活用 하나의 대안으로 환경기초시설설치의 민영화를 추진할 필요가 있다. 민영화의 방법으로는 각 지방자치단체의 재정과 처리시설 설치의 지역적 특성 등을 고려하여 적합한 민자유치방법을 선택적으로 추진할 필요가 있다. 예를 들어 재활용품 수집 운반 보관시설과 재활용가능자원의 운반과 가공을 위한 압축 파쇄 용융시설 등 중간가공시설에 대한 민영화 가능성을 검토함과 아울러, 재활용시설의 특성을 감안하여 공공부문은 부지확보 등 기초투자를 담당하고 시설의 운영관리에는 민간참여를 유도하는 방안을 고려할 수 있다. 2. 地方自治團體의 環境投資財源 擴充方案 : 長期的 接近 가. 環境公債(가칭)의 活用 환경공채의 발행주체는 지방자치단체로 하여, 환경공채를 지방채의 형태 및 절차에 따라 발행하는 것이 바람직하다. 발행대상사업으로 현재 재원부족이 심각하게 나타나는 지방양여금 대상사업(하수종말처리장, 분뇨처리시설, 오염우심하천정화)과 지방비 소요사업(광역위생매립지, 폐기물소각처리시설)에 대한 재원조달을 목적으로 발행하는 것을 원칙으로 하여 환경공채의 남발을 막을 필요가 있다. 나. 地方環境稅(가칭)의 新設 ① 대안1 : 환경오염관련제품을 선정하고, 여기에 일정 세율을 적용하여, 그 세수를 지방환경세로 하는 방안을 고려할 수 있다. ② 대안2 : 현행 환경개선비용부담금, 배출부과금을 전액 지방환경세로 하는 방안을 들 수 있다. 다. 地方自治團體의 環境改善特別會計(가칭) 設置 환경개선특별회계의 재원으로는 국고보조금, 지방양여금중 수질오염방지사업금, 부담금의 지방교부금, 일반회계 환경예산부분, 상 하수도 사용료, 쓰레기 수거료, 그리고 본 연구에서 제안하는 지방환경세, 환경공채 수입 등으로 한다. 재원의 용도는 수질, 폐기물, 대기 등 환경관련 기초시설 확충과 연구개발 및 민간지원을 지출로 한다. 라. 方案에 따른 綜合評價 이상에서 제시한 지방자치단체의 환경투자재원 확충방안들을 종합정리해보면 <표 1>과 같다. 여기에서 실행여부에 대해서는 각 대안들을 상대적으로 비교할 경우를 나타낸 것이다. 그리고 주체에 대해서는 그 방안을 채택하는데 있어 중심적인 역할 및 최종적인 결정권이 어디에 있느냐를 나타낸 것이다. 한편 각 방안들이 장 단기로 구분히야 제시되어 있는데, 이는 앞에서도 언급했듯이 방안을 채택하는데 있어 현실성 정도를 기준으로 한 것이다. 반드시 단기적인 대안을 거쳐 장기적인 대안으로 전환되어야 한다는 의미가 아니라, 단기적이든 장기적이든 향후 지방자치단체의 환경투자재원을 확충하는 방안으로써는 고려되어야 할 대안들을 나타낸 것이다. 따라서 각종 대안들을 어떻게 취사선택하느냐는 검토되어야 것이나 하나의 대안 선택보다는 몇개의 대안을 병행하여 실시하는 것이 바람직할 것이다. <표 1> 지방자치단체 환경투자재원 확충방안에 대한 종합평가 확충방안 구체적 대안 효과 및 문제점 실행여부 주 체 단 기 적 접 근 ①일반재원의 확충 -경영수익사업 확대 -사용료 및 수수료의 요율인상 -환경관련 지방목적세의 인상 -일반재원확충으로 인한 환경투자수요증가에 대응 -사용자부담원칙 및 오염자부담원칙의 강화로 사회적 형평성 제고 -조세저항 및 물가상승 우려 용이 자치단체 ②중앙정부의 재정지원 강화 -환경관련사업 국고보조율 상향조정 -배출부과금 및 환경개선비용부담금의 지방교부율 상향조정 -지방자치단체의 환경보전능력에 따라 국고보조금을 차등지원 -환경투자재원 확충 및 환경개선 -중앙정부의 재원감소에 따른 마찰 용이 중앙정부 ③부담금의 지방교부율 상향조정 -현행 지방교부율 10%에서 50%로 상향조정 -연간 약200억원 정도 환경투자재원 확충 -오염자부담원칙의 강화로 사회적 형평성 제고 -중앙정부의 환경정책에 차질이 생길 우려가 있으므로 중앙정부와 마찰 용이 중앙정부 ④수질오염방지사업양여금의 교부율 상향조정 -현행 170/1,000에서 250/1,000으로 상향조정 -연간 1,560억원 정도 환경투자재원 확충 -지방양여금대상 다른 사업에 차질이 생길 우려 비교적 용 이 중앙정부 ⑤민간자본의 적극적인 활용 -융자지원 확대 -세제지원 확대 -기술지원 강화 -환경기초시설에 대한 민영화 추진 -민간의 자본 및 활력을 이용함으로써 효율성 제고 및 재원확보 -지방자치단체의 재량권이 적다는 문제점이 있음 비교적 용 이 중앙정부 및 자치단체 <표 1> 계속 확충방안 구체적 대안 효과 및 문제점 실행여부 주 체 장 기 적 접 근 ⑥환경공채의 발행 -지방채로 발행 -대상사업은 환경관련 지방비 소요사업 및 지방양여금사업중 환경관련사업 -발행규모는 자치단체 재정상황 및 본 연구에서 제시한 각종 대안을 종합적으로 고려 -상환방법은 환경개선특별회계자금으로 상환 -환경투자재원의 확충 및 환경개선 -환경공채의 남발 및 재정경직성을 초래할 우려 -재정이 빈약한 지방자치단체에 있어서의 현실성에 대한 의문 신중한 검 토 중앙정부 및 자치단체 ⑦지방환경세 도입 -환경오염관련 제품을 선정하여 일정세율 부과 -환경개선비용부담금 및 배출부과금의 지방교부율 전액을 지방환경세화 -오염자부담원칙의 강화 -환경투자재원 확충 신중한 검 토 중앙정부 ⑧환경개선특별회계의 설치 -현행 환경관련재원 및 향후 추가되는 환경관련재원 -재원용도는 환경관련 기초시설 확충, 연구개발, 민간지원 -환경투자의 효율성 및 안정성 제고 -재정의 경직성 및 비효율을 초래할 우려 신중한 검 토 중앙정부 및 자치단체