기본연구과제

     본 연구는 지역내총생산(GRDP)과 생산의 부산물로 함께 발생하는 사회적 비용을 동시에 고려하여 지역 효율성(efficiency)과 생산성(productivity)을 계량적으로 분석하고, 지방 SOC의 지역 생산성 증대효과를 실증적으로 분석한 다음 분석결과에 따라서 한정된 예산제약 하 지방 SOC 투자를 위한 미래정책방향 및 제도개선방안을 마련하는 것을 목적으로 삼았다. 1960년대 후반부터 본격적으로 개발되기 시작한 교통기반시설은 양적 스톡 확충이라는 목표 하에서 비약적으로 증가해 왔으나 최근에는 교통기반시설 투자재원의 제약 때문에 도로의 과잉･중복투자 논쟁이 끊임없이 발생되고 있어 지방 SOC 투자에 대한 실증적 효과분석 및 대응책 마련이 필요한 시점이기 때문이다.
   이에 본 연구는 첫째, 지역내총생산(GRDP)을 지역경제성장의 대표 지표라는 가정 하에서 제주도를 제외한 광역자치단체의 SOC 자료를 이용하여 유익한 산출물인 GRDP와 유해한 산출물인 교통사고비용을 동시에 고려하여 교통사고 고려 여부에 따른 우리나라 광역시도의 지역 효율성과 생산성을 분석하였다. 둘째, DEA 분석결과로부터 지방 SOC가 지역경제성장에 미치는 영향 및 효과를 분석하고, 지방관리도로 교통안전사업을 포함한 지방 SOC 사업투자의 제도개선방안 및 생산성 증대방안을 모색하고자 하였다. 우리나라는 전체 사회간접자본 중에서 약 80% 이상이 도로인 구조를 지니고 있어 도로자본이 사회간접자본을 대변한다고 가정하여도 큰 무리는 없다고 판단하였기 때문에 “지방 SOC”는 교통 SOC, 그 중에서도 지방자치단체가 건설과 운영 및 관리업무를 담당하는 지방관리도로로 한정하였으며, 공간적 범위는 제주도를 제외한 전국의 광역자치단체를 대상으로 하였다.
   먼저 제2장에서는 문헌조사 및 선행연구를 통하여 생산성 지수 및 생산성 분석방법에 관한 이론적 논의를 검토하였으며, 제3장에서는 지방 SOC의 공급실태 및 문제점을 분석하였다. 지방 SOC의 공급 및 이용실태 분석결과 도로의 중요한 구조물인교량과 터널의 물량이 증가하고 개축이나 내진보강 등 많은 예산이 소요되는 시설 노후가 가속화되고 있으며, 이에 따른 유지보수비용은 급격히 증가하고 있었다. 특정관리대상시설 일제조사 결과 재난발생의 위험이 높거나 재난예방을 위하여 계속적으로 관리할 필요가 있다고 인정되는 시설은 총 9,344개소로 추정되었으며, 신규 교통안전 수요도 끊임없이 발생하고 있었다. 또한 우리나라는 고속국도나 일반국도 등 간선도로 투자가 집중적으로 이루어지고 있어 본선의 통행시간은 상당히 단축되었으나 연계도로의 접근성이 낮아 총 통행시간 단축에 한계를 보이고 있었다.
   그럼에도 불구하고 지방 SOC 투자재원은 상당 부분 중앙정부 지원에 의존하고 있는 구조여서 지방 SOC는 지방교통여건을 감안하여 종합적이고 체계적으로 투자가 이루어지는 것이 아니라 중앙정부의 개별 국고보조사업을 중심으로 예산규모가 결정되고 있었다. 지방 SOC의 재원조달체계 분석결과 국지도와 광역도로 및 대도시권 교통혼잡도로를 제외한 지방관리도로는 실질적으로 지역발전특별회계와 지방교부세 형태로 지원되고 있으나 지역발전특별회계의 국비 지원분은 한정되어 있으며 점차 감소하고 있는 추세다. 또한 지방교부세는 지방자치단체의 일반예산으로 사용되므로 교부세 산정시 도로관리분으로 예산을 산정한다고 하더라도 도로투자에만 사용하지 않아도 되는 한계가 있다. 지방자치단체의 도로예산은 점차 감소추세에 있으며, 사회복지수요 증대로 지방관리도로를 건설하기 위해서 필요하지만 부족한 사업비는 지방채를 발행하여 충당하다보니 지방양여금이 폐지되고 난 후 지방채 발행규모는 꾸준히 증가하고 있었다.
   제4장에서는 우리나라 광역시도의 지역 효율성과 생산성을 비모수방법인 자료포락분석법(DEA, Data Envelopment Analysis)의 방향거리함수(DDF, Directional Distance Function)를 이용하여 분석한 다음 지방 SOC가 지역 효율성과 생산성에 미치는 효과를 실증적으로 분석하였다. 이때 유익한 산출물인 GRDP와 유해한 산출물인 교통사고비용을 동시에 고려하였으며, 불변규모수익(CRS, Constant Returns Scale)과 제약처분성(weakly disposability)을 가정하여 비방사적(non-radial) 기법으로 방향거리함수를 측정하였다. 지방 SOC가 지역생산성에 미치는 효과는 토빗회귀분석(Tobit Regression)을 이용하였다.
   분석결과 서울과 경기도를 제외한 우리나라 광역시도는 첫째, 2006~2013년 동안 연평균비효율성이 교통사고 미고려시 14.7%, 교통사고 고려시 13.0%로 분석되어 교통사고를 고려하면 비효율성 값이 작아지는 경향을 보였다. 지역적으로는 광역시가 교통사고비용과 무관하게 더 효율적인 것으로 나타났으며, 교통사고의 비효율성은 광역시가 도보다 더 큰 것으로 분석되었다. 둘째, 연도별 효율성 변화, 즉 생산성은 교통사고 미고려시 연평균 1.2%(M 생산성), 교통사고 고려시 1.5%(ML 생산성) 증가하여 ML 생산성이 M 생산성보다 더 큰 것으로 나타났다. 이는 투입대비 산출물의 산출량 증대보다 교통사고나 안전과 관련된 영역이 더 향상되어 교통사고 개선이나 안전과 관련된 환경이 조성되어 가고 있기 때문으로 판단된다. 셋째, 대전, 울산, 경북, 인천 등은 ML 생산성이 M 생산성보다 더 커서 교통사고비용 감소율의 절대값이 산출량의 증가율보다 더 큰 반면 경남, 전북, 충북 등은 ML 생산성이 M 생산성보다 더 작아서 교통사고비용 감소율의 절대값이 산출량의 증가율보다 더 작았다. 대기오염, 혼잡, 교통사고 등 사회적 비용을 고려하지 않고 지역이나 도시의 생산성을 측정하면 생산성을 과대 또는 과소측정할 수 있는 여지가 있는 것으로 분석되었다. 넷째, 교통 SOC를 중앙관리도로와 지방관리도로로 구분하여 도로 SOC의 지역생산성 증대효과를 분석한 결과 도로연장이 증가하면 교통사고 고려여부와 상관없이 지역 비효율성은 감소하는 경향을 보였으며, 지방관리도로가 미치는 영향력은 지역마다 차이가 있는 것으로 나타났다. 또한 공간적 파급효과(spillover effect)를 고려하지 않는다는 가정 하에서 중앙관리도로보다는 지방관리도로에 의해 지역경제가 더 크게 영향을 받는 것으로 나타났다.
   마지막으로 제5장에서 미래 지방 SOC는 선진적이고 연계형의 행복한 도로를 표방하고, 생애주기비용(LCC, Life Cycle Cost)을 고려한 선진적 도로관리시스템 구축, 연계성 확보를 통한 지방관리도로의 생산성 확보 및 지속적인 모니터링을 통한 도로 서비스 향상 등을 정책방향으로 설정하였다.
   미래 발전을 위한 지방 SOC의 중앙정부 차원에서의 제도개선방안으로는 첫째, 법률이나 시행령에서 해당 기본계획의 수립 절차에 있어서 기한을 명시하도록 하고 지방관리도로에 대한 계획 수립이 제대로 진행되고 있는지 모니터링을 할 필요가 있으며, 지역적인 실정에 맞추어 계획이 수립될 필요가 있다. 둘째, 지방관리도로의 투자정책을 일관되고 신속하게 추진해 나갈 수 있는 추진시스템을 마련할 필요가 있다. 국무총리실 산하 또는 행정자치부 산하에 (가칭)지방도로정책조정관을 마련하고, 이 조정관을 중심으로 지방관리도로와 관련된 법률을 정비하고 협업시스템을 구축하며, 해당 지방관리도로정책조정관은 지방관리도로를 계획하고 수립하는 지방자치단체를 지원하여야 한다. 셋째, 중앙정부 차원에서 “도로서비스”와 “LCC를 고려한 유지보수” 등의 개념을 반영하여 지방관리도로의 건설 및 유지관리 표준매뉴얼을 마련하고 넷째, 현 지방관리도로사업을 확대 추진해나가야 한다. 지방관리도로에 대한 중앙정부의 재정사업 확대는 먼저 현 지역발전특별회계 상 지역교통안전환경개선사업을 통폐합하여 총량을 확대하거나 최소한 유지하여 총괄적으로 추진하는 방안을 제시하였다. 또한 지방관리도로 상에 위치하고 있는 재난발생이나 안전사고의 위험이 높은 교량과 터널을 대상으로 지역발전특별회계 내 “(가칭) 위험 교량･터널 개선사업”을 신설할 필요가 있다. 마지막으로 현재 교통시설특별회계는 도로계정에 50% 이상의 재원을 배분하고 있으나 지방관리도로에 재원이 배정되고 있지는 않은 실정이므로 교통시설특별회계상 “(가칭) 생활형 행복 인프라 구축사업”을 신설하는 방안을 제안하였다.
   지방자치단체는 주어진 예산 제약 하에서 효과적이면서도 효율적으로 지방도로를 구축하고 관리하기 위하여 통합적 전략계획을 수립하여야 하며, 지방관리도로에 대한 5년 단위 전략계획에서 건설과 유지관리가 동시에 수립되고 집행될 수 있도록 해야 한다. 또한 지방관리도로 투자의 효율성을 증대하기 위해서는 해당 도로가 소기의 목적 하에 이루어지고 있는지에 대한 지속적인 모니터링 시스템을 구축할 필요가 있다. 지방관리도로의 생산성을 증대시키기 위해서는 도로의 건설과 유지관리와 일원적으로 추진할 필요도 있다고 하겠다.