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지방자치단체 부채의 성격・원인분석과 관리방안

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영문제목 A Study on the Characteristics, Factors Affecting, and Management Plans on Liabilities in Local Governments
연구자 배정아
발간연도 2014
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본 연구는 지방자치단체 부채의 성격・원인분석을 통해 실효성 있는 부채 관리방안을 제시하는데 주력하였다. 이와 관련하여 지방자치단체 부채의 증가 원인을 성격별・유형별로 관리할 필요가 있다는 것을 이론적・실증적인 관점에서 검토하였다. 지금까지의 연구들은 지방자치단체 부채를 성격별로 구분하여 원인을 규명하기 보다는 지방자치단체와 지방공기업의 부채를 통합한 지표에 의한 관리 방안을 제시하거나 특정 공기업 사례를 분석하여 관리방안을 제시할 뿐 부채 증가요인에 따른 실효성 있는 관리방안을 제시하지 못하는 아쉬움이 있었다.
   본 연구는 우선 지방자치단체의 부채수준이 전반적으로 혹은 부분적으로 심각한지를 현황을 통해 검토하였다. 또한, 지방자치단체의 부채를 지방자치단체의 고유재정사업(지방자치단체 일반회계, 직영기업, 기금)과 지방공사・공단(출자・출연기관 포함) 등 성격별로 구분하여 부문별(직영기업, 도시개발공사, 지하철 공사 등), 유형별(유동부채, 비 유동부채, 우발부채 등)로 지방자치단체의 총부채규모, 일인당부채규모, 부채비율 등을 통해 분석함으로써 전반적인 재정건전성 및 안정성을 파악하고자 하였다. 특히 지방공기업의 경우에는 재정안정성과 더불어 경기변동에 따른 부채의 변화와 자산의 운용이 효율적으로 이루어지고 있는지를 좀 더 구체적으로 알아보기 위하여 차입금비율과 자기자본회전율, 자기자본순이익률 등을 분석지표에 포함시켰다. 둘째, 정치시장모형(Political market model)을 적용하여 수요자 측면, 공급자 측면, 재정위기관리 제도적 측면, 정치 제도적 측면 등의 요인들이 지방자치단체 부채의 성격에 어떠한 영향을 주는지를 패널자료를 활용하여 분석하였다. 셋째, 현행 국내・외 부채관리제도들을 검토하여 우리나라의 지방자치단체의 정치・행정적 상황에 맞는 제도도입 및 설계 시 고려해야 할 사항들을 제시하였다.
   본 연구의 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 지방자치단체의 채무보다 오히려 지방공사 및 공단의 부채가 더 많이 발생하고 있는 것으로 나타났다. 둘째, 지방자치단체 직영사업 유형별 부채 중에서는 상수도와 공영개발 부채규모는 큰 변화가 없었던 반면에 하수도 사업의 경우 환경오염관련 기준의 강화로 인해 부채가 대폭 증가하는 것으로 나타났다.
   부채의 발생원인에 대한 분석에서는 지방자치단체 부채규모, 예산대비채무비율, 유동부채, 비 유동부채, 우발부채에 대해서는 수요자 측면(지역총생산, 노령인구비율), 공급자 측면(자체수입, 의존수입, 사회복지비 비율, 공기업부채), 재정위기관리 제도적 측면, 정치 제도적 측면(단체장 출신, 정치적 일치도, 투표율) 등의 요인이 영향을 미치고 있었으며, 지방자치단체 공사・공단 부채에 대해서도 수요자 측면(지역총생산, 노령인구비율), 공급자 측면(자체수입, 의존수입, 사회복지비 비율, 자치단체 부채), 재정위기관리 제도적 측면, 정치 제도적 측면(단체장 출신, 정치적 일치도, 투표율) 등의 요인이 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 또한 지방자치단체의 통합부채에 대해서도 지방자치단체의 수요자 측면, 공급자 측면, 재정위기관리 제도적 측면, 정치 제도적 측면의 요인들이 영향을 미치는 것으로 분석되었다.
   이상의 분석결과로부터 다음과 같은 정책적 함의를 도출할 수 있다. 첫째, 세입기반이 취약한 지방자치단체의 특성을 고려하여 지방자치단체의 세입구조를 근본적으로 개선해야 하며 이를 위해 지방교부세 등 일반재원 지원금의 확대, 비과세 감면 축소 등이 필요하다. 둘째, 재정운용의 비효율성을 개선해야 하며 이는 낭비성 세출사업의 억제와 지방비 부담을 가져오는 사업에 대한 지방재정영향평가 제도의 적용과 지방재정위기사전경보시스템을 적극 활용해야 할 것이다. 셋째, 지방자치단체의 공공서비스에 대한 수요가 사회・경제・환경의 변화에 따라 변화하고 있으므로 이에 대한 적절한 통제와 적응이 요구된다. 선진국과 같이 지방자치단체가 차입할 수 있는 조건을 한정하여 수요 및 공급 요인을 관리하는 방안이 필요할 것이며 조세에 의한 자금조달을 활용하면서 채권을 발행하는 조건을 제도화하여 공공서비스에 대한 일정한 수요에 대하여만 채권을 발행하게 하는 제도가 강구되어야 할 것이다. 또한 재정준칙의 도입을 적극 고려하여 지방자치단체의 재량지출과 의무지출을 구분하여 각각에 대하여 적절한 재정준칙을 수립하여 재정적 책임을 묻는 방식의 도입이 있어야 할 것이다.
This study focuses on factors affecting increases in liabilities of local governments with classification to local liabilities. With regard to this, this study examines the necessity to manage liabilities by types and characters.This study reviews the level of liabilities for understanding seriousness of liabilities in local governments. Prior research has studied management plans by not suggesting effective management plans to factors affecting increasing local liabilities but showing integrated liability index of local governments and local public enterprises with analyzing specific cases. With respect to effective management plans to local liabilities, first, this study classifies local liabilities into on-budget liabilities (general accounts, enterprises managed by local governments, funds) and off-budget liabilities (local public enterprises). Based on classification to liabilities, this study tries to understand fiscal soundness and stabilities by analyzing total liabilities, per capita liabilities, and ratio of liabilities by types and characters. Particularly, return of equity and the turnover of net worth are included in analysis of local public enterprises for reviewing management of assets and liabilities. Second, this study is to suggest management plans and policy implications to liabilities by analyzing whether demand factors, supply factors, fiscal institution factors, and political factors influence levels of liabilities in local governments using political market model. Third, this study tries to discusses limitations and improvements and reviews foreign cases regarding liability management. Furthermore, this study tries to suggest institutional framework about systematic liability management plans by reviewing foreign local bonds management plans. The analytical results are as followings. First, the result shows that liabilities of local public enterprises are more than those of local governments. Second, the result demonstrates that liabilities of public sewerage increase largely among public business managed by local governments. Liabilities of public sewerage increase drastically due to strengthening environmental standards; on the other hand, liabilities of public water supply facilities and public development does not increase largely, In terms of factors affecting increases in liabilities, the result shows that demand factors (GRDP and ratio of senior citizens), supply factors (self revenues, intergovernmental revenues, ratio of socal services, and liabilities of public enterprises), fiscal institutions, and political institutions (career of elected officials, and voting rate) influence total liabilities, debt ratio, current liabilities, non-current liabilities, and contingent liabilities. With respect to local public enterprises, demand factors, supply factors, fiscal institutions, and political institutions have influence on liabilities of local public enterprises. Also, local integrated liabilities are affected by demand, supply, fiscal, and political factors. The results of this study have policy implications as well. First, revenue structures of local governments should be improved with considering about poor revenue sources in local governments. Thus, expansion of lump-sum grants and reduction of tax exemption are needed. Second, reckless and inefficient financial management should be reformed by reducing reckless budgetary management and unreasonable large enterprises. Also, profligate expenditures should be suppressed and financial department should make full use of fiscal early warning system. Third, demands on public services should be controled accordance with changing socioeconomic conditions. Furthermore, management plans to demand and supply are needed with restricting borrowing conditions of local governments. Issue terms of local bonds and tax financing should be institutionalized as well. Finally, fiscal rules should be considered actively. Financial responsibility system should be introduced through enacting fiscal rules of discretionary expenditures and compulsory expenditures respectively.

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