지방세지출예산제도 도입의 쟁점 및 발전방향

Ⅰ. 지방세지출예산제도의 개념 및 도입 필요성

□ 지방세지출예산제도의 개념

  ○ 지방세지출예산제도는 조세지출이 세출예산상의 보조금과 같은 경제적 효과를 초래하므로, 보조금의 형태인 직접지출이 매년 의회의 심의를 거치는 것과 마찬가지로 조세지출도 매년 의회의 심의대상으로 제도화하는 것을 의미함

  ○ 전통적으로 조세지출은 조세체계의 문제점 또는 개선대상으로 간주해 왔으며, 1968년 미국의 재무성에서는 처음으로 조세지출예산을 작성하였고 그 후 조세지출은 그 범위나 이용 면에서 급격히 증가해왔음

   - 일례로 1974년의 의회예산법(Congressional Budget Act of 1974)에서는 조세지출예산을 필수적인 과정으로 설정하였고, 이에 따라 1975년부터는 모든 예산에 조세지출이라는 타이틀이 부여된 특별분석이 포함되었으며, 여기에는 조세지출의 개념과 조세지출에 관한 상세한 도표가 제시되고 있음

  ○ 이러한 조세지출예산제도는 재정적 측면과 회계적 측면에서 그 의미의 차이가 발생하게 됨

  ○ 먼저 재정적 측면에서의 의미는 조세지출을 하지 않았으면 당해 지방자치단체의  세입이 될 수 있다는 점에서 이를 다른 세입과 유사한 수준의 중요성을 부여해야 한다는 것임

   - 그 액수를 정확히 산출하여 지방교부세 등 중앙정부의 이전재원 산출시 재정보전을 받을 수 있는 근거로 제공될 수 있다는 점임

  ○ 반면에 회계적 측면에서는 조세지출은 일반지출과 같이 예산과정을 거치지는 않지만 지방자치단체가 지방세수입으로 징수할 수 있는 것을 특정목적의 수행을 위해 징수하지 않는 것으로 예산과정을 거쳐 지출되는 일반지출을 비용으로 계상한다면 조세지출도 일종의 비용으로 간주할 수 있다는 것임

  ○ 다만 우리나라의 현행 체계상 조세지출을 회계처리 대상으로 할 경우 다음과 같은 문제가 예상됨

   - 즉 조세지출에 대한 결정을 지방자치단체에서 할 수 있어야 하며 뿐만 아니라 지방자치단체에서도 행정부가 아닌 지방의회에서 결정해야 할 것임

   - 그 이유는 조세지출을 비용으로 인식하여 회계처리 할 경우 그 존폐여부를 지방자치단체에서 그것도 예산심의과정에서 결정할 수 있어야 바람직한 성과평가가 가능할 것이기 때문임

   - 그러나 우리나라의 조세지출에 대한 결정은 대부분이 법에 의해 사전적으로 결정되기 때문에 지방자치단체가 결정할 수 있는 권한이 매우 제한되어 있음

   - 그러므로 지방세지출예산제도를 도입하기 위해서는 현재 법으로 규정되어 있는 조세우대 규정을 조례로 할 수 있도록 하여야 하는데 당장 개정되기는 현실적으로 어려움이 많을 것으로 예상됨

□ 도입 필요성

  ○ 일반적으로 조세지출은 예산지출에 비해 가시적이지 않기 때문에 지출에 대한 통제가 용이하지 않음

   - 세법개정안이 제출되었을 때에 그 법안과 관련된 조세지출을 심사한다고 하더라도 대부분의 국가에서 조세지출 전반에 대하여 정기적인 심사를 하고 있지 않으며, 뿐만 아니라 지원의 대상이 특정계층일 경우에는 통제가 더욱 어려워짐

   -  조세지출의 확대는 잠재적 세수와 실제적 세수간의 격차를 심화시키고 세제를 복잡하게 함. 이로 인해 세제 전반에 대한 파악이 어려워짐

  ○ 이 외에도 일반적으로 조세지출은 법에 의해 획일적으로 조세우대를 하게 되므로, 일부 단체에 조세혜택을 주고자 할 경우, 당해 단체의 재산이 없거나 소액에 불과할 경우 조세지출로 인한 혜택이 미미하게 됨

   - 반대로 자생력이 충분하여 조세혜택의 필요성이 없는 단체에는 좀 더 많은 혜택이 주어지게 됨

  ○ 이러한 조세지출의 문제에 대한 대안으로 일몰법 제도, 시한법 제도 등이 제기되고 있으며 조세지출예산제도도 이러한 조세지출의 문제를 해결하고자 하는 노력의 일환이라고 할 수 있음

  ○ 조세지출예산제도는 조세지출의 내용과 규모를 예산형식으로 표현하여 주기적으로 공표함으로써 조세지출을 관리·통제하는 제도임

  ○ 따라서 조세지원의 기능별 분석을 통하여 재정지출등과의 중복지원을 지양하고, 거시적인 정책 관점에서 세제지원이 가능하며 의회에서 조세감면의 타당성을 검토함으로써 불필요한 세금 감면을 축소하고 조세지원의 실효성을 제고할 수 있다는 장점이 있을 수 있음

  ○ 캐나다의 경우는 지출관리제도

     (policy and expenditure management system)를 도입하여 조세지출을 포함한 전체 정부지출을 연계하고 조세지출의 증대를 억제하고자 하였으며 그 결과 다음과 같은 효과가 나타나고 있는 것으로 분석되었음

   - 조세지출이 예산과정에 통합됨에 따라 새로운 조세특례의 압력이 현저히 감소

   - 조세지출과 예산사업 간의 이해득실을 비교하는 주요 정보를 제공

   - 정부부처간의 의사결정통로가 마련

   - 특정활동의 조세지원을 방지하는데 주요 정보로 활용